尽管一些地方政府官员违法违规“以地生财”，但是如果事后能够依法加以严厉处置，可以断言也不至于在土地开发中违法违规越演越烈

本刊记者 陈 平

　　改革开放以来，我国先后出现三次大规模的“圈地运动”，而第三次“圈地”就发生在2000年以后，而且越演越烈。所谓“圈地”，就是违法违规占用土地，尤为严重的是违规非法占用农田耕地，使农民失地又失业，对社会构成威胁。
　　温家宝总理指出，一些地方土地市场秩序混乱，非法占地的问题相当严重，利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人“寻租”的手段。对各地以各种名目非法占用土地、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各类园区要进行清理。

非法用地令人震惊

　　据国土资源部对24个省、市、区的初步调查报告，目前中国各类开发区已达5658个。在这些开发区中，经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家。这就是说，占77%的4407家，是几乎没有什么权力批准建设用地的县、乡两级政府批准的。据不完全统计，各类开发区规划面积3.6万平方公里，超过现有城镇建设用地总量。另据10个省、市的统计，在458.1万亩园区的实际用地中，未依法批准的用地就多达314.6万亩，占68.7%。
　　国土资源部向社会公布2003年治理整顿土地市场秩序的情况，也是令人震惊的。当年，全国共查处土地占用违法违规案件16.8万件，相当于2002年的两倍；有738人受到党纪政纪处分，134人被追究刑事责任；涉案资金高达70亿元。
　　国土资源部还通报了5起涉及严重违反土地管理法规的案件：山东省青岛市崂山区政府、山东省齐河县政府、陕西省周至县政府非法批准占用土地，江西省南昌市青山湖区政府违反经营性用地出让规定出让土地，天津空港物流加工区非法大量占用土地。随后，国土资源部又公布将对另外4起土地占用违法违规案件进行公开调查。这4起案件是：2003年6月，辽宁省丹庄高速公路涉及非法大量占用土地和截留征地补偿费案；2003年7月，福建省厦门市集美区政府涉及假“挂牌”出让经营性土地案；2003年10月，沈阳大学城涉及非法大量占用土地案；2003年1月，南京钢铁集团公司涉及非法占用土地案。

政府违法为哪般?

　　上述9起违法违规案件中，除了天津空港物流加工区和南京钢铁集团公司属于企业，其余7起都是区、县一级政府，而且案件性质一样，都涉及非法批准占用数千亩乃至万余亩土地，大大超出了土地法规定的批准权限。
　　应当强调指出，这9起案件中，有5起是发生在全国进一步治理整顿土地市场秩序期间，属于顶风违法违规案件。这就不能不使人思考一个严肃的问题：为什么在土地开发中，不少地方政府违法违规行为屡禁不绝，甚至敢于顶风作案呢?究其原因，除了一些官员法制观念淡薄，存在“权大于法”、“权钱交易”等腐败之外，长时期中事实上存在的以gdp与财政收入增长作为考核地方政府官员的标准，是一个带根本性的体制问题。
　　上世纪80年代中期开始的财政体制改革，成绩斐然，功不可没。用一分为二的观点看事物，由此也产生了不可小视的新的问题。实行国税地税分税制，调动了中央和地方两个积极性，特别是确立了各级地方政府与中央政府作为不同行政主体之间收益分配关系，使地方政府有了推进工业化、城市化发展的更多的自主权。但是，一些地方政府在有了扩张财政收益的明确动机和行为的同时，不免在财政压力和创造政绩的强力驱动下，通过土地“农转非”，把土地资源变成资产，干出违法违规的蠢事来。
　　尽管一些地方政府官员违法违规“以地生财”，但是如果事后能够依法加以严厉处置，可以断言也不至于在土地开发中违法违规越演越烈。有一种看法不无道理，就是开发土地违法违规操作的“成本”和“代价”很低，于是一些地方政府官员敢于顶风冒险、甚至乐此不疲。国土资源部一位官员曾透露，“1998年至今，几乎没有县级以上的干部因违规违法出让土地而被处理的，除非他个人有受贿行为。”

让法律介入土地市场

　　土地市场缺乏法制规范，是难以杜绝和整治违法违规批地用地的一个重要原因。目前，对土地市场违法违规案件的查处，主要还是依靠土地管理部门的行政力量。这是完全必要的，但是仅以政府的行政行为，来规范土地市场秩序，是远远不够的，只能管“一时”，不能管“久远”。
　　当务之急是加大执法力度，切实贯彻执行土地出让制度，依法追究和严惩地方官员擅自越权批地用地，确保法规实施的刚性，让法律介入土地市场，把规范土地市场秩序上升为法律行为。不管是谁，任何破坏土地市场的行为，都应当追究其相应的法律责任，提高违法违规的“成本”和“代价”。让违法违规者受到震慑，这是治理整顿土地市场秩序所必须的，也是建设法制国家的必然要求。