为了编制“十二五”扶贫开发规划，巴东县扶贫办进行了35天的实地调查研究，发现了一些问题，广大贫困户对扶贫开发也有一些诉求和建议，深感目前的扶贫到户运行机制有诸多不尽如人意之处，机制需要创新。

怎样解决“穷人戴帽子、富人得票子”

文|佘远美

贫困户愤慨扶贫资金流失
现行扶贫到户工作机制的政策设计有：扶贫搬迁、劳动力转移培训、小额贷款贴息、贫困村互助资金、产业扶贫、“一改三建”等。可以肯定，这些方面的政策设计是必须的，也是符合扶贫到户方向的。但是，有些政策扶贫到户的具体工作措施不明确，有的甚至存在明显的缺陷，从而导致大量的扶贫资金不能到达贫困户。
我们通过对8个乡镇26个贫困村132个贫困农户的调查座谈，受访者普遍认为，现行扶贫到户运行机制不完善。相比较而言现行的贫困村互助金、扶贫搬迁和“一改三建”运行机制他们可以接受和理解。现行的产业扶贫、劳动力转移培训、小额贷款贴息运行机制他们普遍反对甚至愤慨。
贫困户对现行产业化扶贫运行机制的意见最大。“企业+基地+农户”的现行产业化扶贫模式，在调查过程中没有发现一家企业能够有效带领贫困农民脱贫致富。市场经济规律决定了企业的本质是以追求最大利益为准则，这一点有悖于产业链条上处于绝对弱势的贫困户的利益。
调查中，农民反映最强烈的问题是：巨额的扶贫资金都直接投向了企业，效益好的给贫困农户分红吗？不分！效益不好的破产清算给贫困农户退钱吗？不退！总之一句话：产业龙头企业的好坏与贫困户无关，这是最为明显的运行机制颠倒了扶贫的根本体制，从而使本来属于穷人的扶贫资金变为富人所有。
劳动力转移培训，贫困户的怨言也不少。真正穷人所需要的劳动技能培训他们自己能做主吗？显然不能。实际培训所需的费用和扶贫专款直接所支付的培训费相称吗？贫困学员有权监督吗？也显然不能。培训机构面向社会招收同样的短期培训每人的学费是500元，而贫困劳动力转移培训却给培训机构每人付了1000元。所有这一切，贫困人口都处于被动从属的地位，或者说贫困学员的培训费任由他人盘剥。
在调查走访的132个贫困户中，没有一户得到过小额贴息贷款。在调查的132个贫困户中，五年来得到过扶贫款的情况如下：扶贫搬迁3户，每户得到6000元；享受劳动力转移培训的8人，用扶贫款给每人支付培训费1000元；享受“一改三建”扶贫物资的32户，每户折款1000元；以上三项合计5.8万元。132个贫困户共计446人，五年来人均得到扶贫款130.04元，全县的贫困人口和低收入人口按照24.3万计算，五年来全县的专项扶贫资金1.25亿元、人均514.4元，所调查贫困户得到的扶贫资金只占应得扶贫款的25%。还有，所得到的扶贫资金没有用于发展生产方面的，全部都是非生产性的一些扶持。

扶贫资金是如何流失的
政策导向是钳制扶贫到户的主要原因。“以整村推进为主体，劳动力转移培训和产业化扶贫为两翼”的扶贫开发战略，要求80%的扶贫资金必须用于整村推进。
按照整村推进的十二条验收标准，绝大部分资金又需要用于公路、饮水工程、村级卫生室等公共基础硬件建设。当然，这些公共基础硬件建设是必须的，也是广大贫困农民脱贫致富的前提和基础。随着整村推进的全面完成，这项政策性钳制因素也就随之消除。
贫困监测体系不健全、贫困户建档立卡不完善，是钳制扶贫到户的次要原因。因为没有足够的工作经费，贫困户建档立卡一直不完善，又加之贫困户和非贫困户是一种动态的，要准确界定全部贫困户难度很大。在这样一种情况下，又加之政策的设计上存在不足，导致相当大一部分扶贫资金没有扶持到贫困户。
产业扶贫的运行机制模糊了扶贫资金的产权归属，是造成大量扶贫资金流失的主要原因。直接把扶贫资金投入到产业龙头企业的运行机制使贫困群体丧失了主体地位，致使企业没有压力、穷人没有动力。
这种运行机制颠倒扶贫体制的格局是钳制扶贫开发健康快速发展的毒瘤，也是滋生腐败的温床。要从政策、制度设计上彻底根除和杜绝“穷人戴帽子、富人得票子”扶贫资金流失现象的发生。

要让扶贫资金归贫困户所有
扶贫资金归贫困户所有，这是扶贫的最根本要求。只有坚持扶贫资金归扶贫对象的所有权不动摇的体制根本，才能进行有效的运行机制创新。
这种有效运行机制就是由扶贫对象直接与龙头企业、社会经济组织、致富带头人、农村能人等签订扶贫开发投资协议，明确约定双方的权利和义务，使产业链条上的弱势贫困群体成为投资者和龙头企业的主人。
只要把投入的专项扶贫资金落实分解到具体贫困户的名下作为股份，按照现代企业管理制度，扶贫对象就是企业的股东，可以直接参与企业的决策、管理以及收益的分配；同时也有效缓解了龙头企业的资金压力、壮大了企业规模。这种运行机制可以有效提高扶贫资金的使用效益，还可以有效防止分散贫困户把扶贫资金当作消费基金。贫困农户也可以自己发起组建企业或者发起组建互助合作经济组织，要确保扶贫到户的巨额扶贫资金用于发展生产上，要千方百计使所有的扶贫资金成为有用的、高收益的、扶贫对象愿意的、最符合贫困户发展需要的、属于贫困户所有的股权。
扶贫项目载体可以是产业龙头企业，也可以是贫困户的互助合作经济组织或者其它社会经济组织。项目载体要有法人资格、具有独立承担民事行为的能力，要有与相对应贫困户签订的扶贫开发投资协议书。投资协议书中要具体载明“保息分红”的条款，也就是项目承载主体要保证贫困户的扶贫投入所得分红不得低于同期银行贷款利息，否则，扶贫开发主管部门不予认可，财政拒绝拨付扶贫资金。
制定科学可行的项目载体考核指标体系，把贫困户股权收益的多寡作为最主要、权重最大的考核指标，对达不到“保息分红”底线的企业或其它经济组织取消其扶贫项目载体资格，并且责令退还所投入的全额扶贫资金。
劳动力转移培训和创业培训实行代金券制度。对有转移愿望的贫困户青壮年劳动力的职业技能培训，经本人申请，乡、村两级审核认定，由扶贫主管部门发放培训代金券，贫困劳动力凭代金券自己选择培训机构参加培训；培训机构凭代金券、学员的身份证复印件及签字台账到财政部门报账结算培训费。这种运行机制不仅充分体现了贫困群体的主体地位，而且还可以保证专款专用，同时还可以迫使培训机构不得不提高教学质量来争取生源，更重要的一点是可以有效防范中间人和培训机构拿本来属于学员的扶贫专款去做不正当的暗箱交易而损害学员应有的利益。

扶贫资金如何才能发挥作用
以贫困农户单家独户的经济实力，即使每户给予2万元的扶贫资金，如果不寻求有效的合作和联合也无法参与激烈的市场竞争产生应有的效益，其结果必然是2万元的扶贫款要么被市场吃掉，要么被贫困户当作生活费自己吃掉。无论哪种情况都是扶贫开发者不愿看到的。要防范这种不利扶贫结果的出现，就必须进行有效的机制创新。
广大贫困农户最终稳定长远脱贫致富的归属在于实现高度的农业产业化，这也是广大贫困农户的企盼和愿望。实现农业产业化一直是扶贫开发所追求的目标和工作重点，但过去的产业化扶贫模式不尽如人意。要创新扶贫开发机制使产业链条上处于绝对弱势的贫困户成为产业链中的利益共同体，成为投资者，成为产业龙头企业的主人。
创新的扶贫开发运行机制赋予了过去“企业+基地+农户”扶贫开发模式新的内涵，企业属于广大农户共同所有，基地由广大农户共同组成，企业按照股份合作制运行，利益与贫困农户共同分享。
这种运行机制是扶贫开发和市场开发有机结合的整体，企业是市场开发的龙头，基地和农户是扶贫开发的主体，为企业加工提供原材料。这种运行机制不仅直接有效地保护了贫困群体的利益，而且还会出现广大农民共同兴办产业龙头企业的热潮，通过这种制度的设计和安排，贫困地区的产业龙头企业可以迅速完成原始资本积累过程，实现跨越式的发展。扶贫开发投入的固有体制，加上创新的这种运行机制将给贫困地区农业实现高度产业化带来一次前所未有的良机；这种体制和机制的联动创新将为贫困地区广大贫困农民铺设一条通往脱贫致富的康庄大道。