村级互助资金扶贫模式的重要特征是，资金直接拨付到村，完全由农民直接对扶贫资金进行管理、运作，政府只是起服务、监督作用。村级互助资金扶贫项目，实质上是将财政扶贫资金交给贫困村村民，建立全体村民共同拥有，互助社社员共同使用、共同管理的生产发展资金的一种探索。

“参与式”扶贫的叶县样本

文|马鸿钧    丁需学

2006年底，国务院扶贫办、财政部与世界银行共同在四川省旺苍县和河南省叶县开展了村级互助资金扶贫项目的实验。
项目内容主要是，国家为每个试点村拨付“种子”资金，然后再由农户每户自愿交纳50~400元的互助金，建立贫困农户资金互助社，为贫困农户提供交纳款10倍的小额借款，用于发展生产。
叶县目前共安排70个村实施村级互助资金扶贫项目，其中试点村前后两批10个，推广村60个。国家财政共为70个村投入扶贫资金1000万元作为“种子”资金，其中10个试点村每村10万元，60个推广村每村15万元。
目前全县70个互助社均已进入正常运转阶段。截至2009年12月底，70个互助社入社农户总计达到7749户，其中入社贫困户6013户，占入社户数的77.6%。70个互助社社员缴纳互助金139.735万元，累计发放借款745.84万元。
据统计，通过资金扶持，借款贫困户去年户均增收1500元。
叶县县委书记闫廷瑞说：“村级互助资金扶贫项目的实施，解决了部分农民的生产融资难题，变‘输血式扶贫’为‘造血式扶贫’，是农民脱贫致富的新路子。”
                                
穷人的“银行”
确保互助社的钱流向最需要生产资金的穷人手中，是这一新型扶贫模式成败的关键。
叶县的村级互助资金扶贫项目，始终坚持“小额度、市场化的占用费率、分期偿还本息”三项原则。
目前，叶县70个村级资金互助社的占用费率大多在千分之八到千分之十之间，均不低于信用社的同期利率（千分之七点多）。第一年每户借款额度一次不超过2000元，一年后最多不超过4000元。借款90天后开始还款，一般分10次还完，也可提前还款。
“这样的设计，使得互助资金具有自动瞄准穷人的机制，降低了监督成本，有着多方面的优点。”叶县扶贫办互助资金项目办公室主任孙长安认为：一是小额度适合贫困户发展小项目需要，能满足更多中、低收入农户在生产、经营过程中对资金的临时需求；二是整借零还、分期还款，减轻了借款人一次性还款的压力，减少了贫困户使用借款的风险，可以加快资金周转，提高资金的使用效率和互助社的可持续发展；三是额度小、利率高、借款期限短，提高了富裕户使用资金的成本，引不起他们的借款热情，从而使贫困户受益的可能性大大提高。
县扶贫办主任潘德明说，反映互助资金贫困瞄准度的重要指标，一个是贫困户的入社率，另一个是入社农户实际使用互助资金的情况。根据统计的情况看，目前设有资金互助社的70个村的贫困户入社率平均为77.６％，社员的平均借款次数、平均借款额度也都比较高，说明资金互助社达到了成为“穷人银行”的扶贫目标。

好借好还，再借不难
控制风险，保证互助资金安全运转，是资金互助社实现可持续发展、完成扶贫目标的前提。
从2006年底开始启动到现在，叶县的村级互助资金扶贫模式已经形成了比较成熟的风险控制机制。
互助社由参加互助社的社员组成。凡立项的贫困村，年满18岁且有劳动能力的村民均可入社，每户限1名。社员资格通过交纳互助金来获得，互助金的额度一般在50~400元之间。社员根据其入社资金额度，可以获得不高于所交互助金10倍的借款。
笔者了解到，截至2009年12月底，叶县70个互助社已累计发放借款745.84万元，还款率达到了百分之百。
社员借款后能按时还款，在于互助社有一套完善的监督、约束机制。
首先是每个互助社都有一个完全由社员民主投票产生的理事会。理事会是互助社和互助资金的管理机构，代表全体社员负责资金的发放、回收与管理。理事会成员包括理事长、执行组长、会计、出纳、监督组长。理事会在乡镇信用社设立专门账户，每个月确定一天为固定放、还款日，严格按规定程序办理借款还款手续。同时，对每月借款、还款情况和账目进行公示。
其次，是互助社建立了互助小组联保制度。所有互助社社员均本着自愿、就近的原则，以实现互助、联保、交流信息、保证资金安全为目标，组成５~７人的互助小组，小组成员之间签订互助联保协议。
第一批试点村之一西刘庄村所在的常村乡副乡长王晓伟说：“这样的制度安排，能充分利用农村‘熟人’社会的相互制约力量，强化社会监督，保证借款用于发展生产，并有利于社员间相互帮助，确保借款按时归还。”据他介绍，该项目运转以来，即便有个别因不可抗力难以按时还款的社员，联保小组的农户都能主动帮其还款。
世界银行该项目专家组的专家们也认为，在中国传统伦理强调名声的道德约束下，借助农村村组社区信息畅达优势和“熟人”社会的传统治理，互助社具有保证借款如期归还的先天条件。
另外，因为村民参与出资和管理，互助资金又恪守“不出村、不吸储、不分红”的原则，社员们对互助社有着强烈的所有权意识，也提高了互助资金运转的风险防控系数。

政府的作用，就像保姆带孩子
常村乡西刘庄村既是叶县村级互助资金扶贫项目最早的试点村，也是运作最规范、取得效益最好的村。
西刘庄村的资金互助社2006年底启动，次年5月放出第一笔借款，到2009年底共借出255笔，累计发放借款54.35万元，村民入社率达87%，互助资金在村民收入中的贡献率达到了38%。
提起几年来走过的路，村支书、资金互助社理事长刘随伸感慨万分地说：“互助社走到今天，全是靠世行专家手把手教，靠各级政府全力扶助，像保姆带孩子一样一步步带大的。”
笔者了解到，世行技术专家和政府的引导扶持作用主要体现在全方位的培训、充足的前期经费支持以及有效的外部监管与服务等方面。
因此，要使贫困村农户能够管好、用好互助资金，使之滚动、发展、壮大，政府为村民提供全方位的培训和能力建设至关重要。
常村乡乡长徐国领认为，政府工作中难度最大的，是起始阶段的村级社区组织培育。
村级社区组织培育，是指从确定扶贫项目入围村后到农户申请加入互助社这一阶段的宣传发动工作。主要内容有三项：一是县里举办项目村主要干部参加的项目启动培训班，统一进行项目启动培训和参与式工作方法运用培训；二是在项目村广泛宣传，给所有农户发放互助资金项目宣传材料；三是在项目村召开村组干部会、村民小组会、第一次全体村民大会、村民代表扩大会议、第二次全体村民大会等5次会议，直到把全体村民动员起来。
接下来，便是互助社启动、参与式方法运用、放还款程序、互助资金管理、财务管理、手工记账、电脑记账、项目监测等各类培训。
常村乡互助资金项目办主任吴文生告诉笔者，这些培训工作都是按照国务院扶贫办聘请的世行项目组专家设计的程序一步步实施的。为了拉近与村民的距离，培育村民的参与意识，外国专家和从国务院扶贫办到乡政府的干部与村民开会时都是平起平坐，有时甚至都是席地而坐。“这一点给我的印象特别深。”他说。
同时，叶县政府还先后为项目的试点和推广投入专项支持费用，为每个互助社购置了电脑、保险柜、档案柜等设备。
互助资金是创新财政扶贫资金管理使用方式的一种探索，尽管由村民自主管理，但需要由专门的机构（特别是在县乡两级）来提供外部监管和服务，及时发现并解决村级互助社在运作中自身难以解决的问题。尤其是当村级监督小组的工作还不能完全达到内部监督要求的时候，外部监督尤为重要。在这方面，叶县县乡两级都成立了专门的项目办，全力为70个互助社提供有效监管和全方位的服务。
                 
“扶”起来的不仅仅是经济
在一些项目实施较早的村，如西刘庄村的养牛、养羊，韩庄村的养猪，罗圈湾村的果桑养蚕等，已经形成了一定规模，成为了当地的主导产业。项目实施已经取得了阶段性成效。
据项目专家组的调查，社会效益主要体现在村民之间的关系和干群关系的改善，互帮互助风气的形成，文化活动和环境卫生的改善，以及村民参与公益活动积极性的提高等方面。
笔者从2009年８月份的一份统计报告上看到，叶县互助资金扶贫项目实施后，有80%的项目村村民认为村民关系更好了，78.5%的村民认为干群关系也变得更好了，还有77.5％的村民认为获得了更好的帮助。
特别令人关注的是，互助资金扶贫项目的实施，还大大增强了村民的参与意识、民主意识和诚信意识。
常村乡党委书记马德臣认为，互助资金扶贫项目的开展，将在家庭承包、分散经营条件下的农户，通过互助社这一平台联系到一起，充分调动了蕴含在村民中潜在的民主意识，以及自我管理、自我组织能力，大大提高了农户参与村级事务决策的积极性。大家的事情大家共同来办，大家的事情大家商量着来办，大家的事情大家手拉手来办，越来越成为农民的强烈共识。
叶县村级互助资金扶贫模式是成功的，但在推广中尚有一些方面需要完善和补充。比如，贫困村人口规模差异很大，大的村农户上千，有些小村只有几十户，“种子”资金的投入额度应与村的大小相适应。又如，农户借助互助资金支持，发展种植、养殖等生产项目的积极性空前高涨，但接踵而至的一个突出问题是，无法得到及时有效和有针对性的实用技术服务，社员们对此反映比较强烈。