一、调研背景

冷水江市位于湖南省几何中心，面积439平方公里，总人口38万。境内矿产资源丰富，蕴藏着锑、煤、石墨、硅石等60余种矿产资源，其中锑矿储量占世界60%，素有“世界锑都”“江南煤海”“湘中鲁尔”等美誉，是一座典型的资源型工业城市，是湖南省乃至中南地区重要的能源原材料基地。长期以来，源源不断地为国家输送宝贵的能源、原材料，创造过不朽的辉煌业绩，但经过近40年的发展，境内资源过度开采，煤炭、锑矿等矿产资源日渐枯竭，生态环境遭受严重破坏，占全市工业企业90%以上的资源型企业失去资源优势，无米下锅，后续发展乏力。2009年，冷水江市被列入全国第二批资源枯竭城市。冷水江转型发展势在必行。在党和国家的关怀下，经过10多年的努力，冷水江市资源枯竭城市转型发展虽然取得明显成效，但还面临诸多困难和挑战，转型发展步履艰难。为此冷水江市老区建设促进会，对该市的发展历程和转型发展进行了深入调研，以供上级有关部门促进资源型革命老区的转型发展给予支持作参考。

二、历史功绩

（一）冷水江是当之无愧的革命老区

一是大革命时期，这里建立了湖南省第一个工矿企业党支部，工农运动风起云涌，成为全省三大工人运动中心之一

1925年6月，中共湖南省区委先后委派邹建武、肖石月、仇寿松等共产党人来到锡矿山组织和领导工人运动，建立了湖南省第一个工矿企业党支部——中共锡矿山特别支部，共发展党员32名。同时组织和领导广大工人开展一系列轰轰烈烈的工人运动，锡矿山地区成为了湖南省三大工人运动中心之一。

1925年7月，“青岛惨案”和上海“五卅惨案”发生后，锡矿山成立雪耻会，组织各界人士3.6万余人举行声势浩大的游行示威活动，声援青岛、上海的工人斗争。9月，组建平民教育促进会，开办平民学校，秘密筹建锡矿山工会，培养和考察发展共产党员。至1926年9月，发展工会会员达2.5万余人。1926年12月1日至27日，锡矿山矿工会派选派舒金山等12人，代表矿工会25125名会员出席了在长沙召开的湖南省第一次工、农代表大会，并获得代表权数50权，仅次于长沙总工会和湘潭总工会而位居全省第三位。随后，特别支部组织和领导矿工会与矿主开展不屈不挠的斗争，签订了改善工人工作和生活条件的《十二条》，取得了加薪斗争的胜利。1926年，锡矿山矿工会成立了一支持枪工人武装。1927年5月21日晚，湖南省反动军阀许克祥发动了震惊中外的“马日事变”，省总工会电令锡矿山工会火速增援长沙。特别支部带领纠察队300多人驰援长沙，在途经涟源六亩塘时遭国民党许克祥所属许德湘部的伏击，因寡不敌众，肖石月、邹建武等60多人壮烈牺牲。

大革命时期，在锡矿山工人运动的影响下，周边农村的农民运动也风起云涌，与工人运动相得益彰，至1926年12月，冷水江境内21个村先后成立了农民协会，迅速开展“一切权力归农会”的斗争。农会在政治上用抄家、清算、罚款、批斗、游乡、逮捕、抢毙等方式开展打击不法地主、土豪劣绅反动统治的斗争，处决了罪大恶极的邓南田;在经济上釆取减租减息、平抑粮价、限制高利贷盘剥等措施，限制地主的剥削;在军事上建立农民武装自卫队，在维持社会治安、禁烟赌、禁迷信等方面发挥了积极作用。

二是红军长征时期，这里成为红军唯一进驻过的大型工矿企业

1935年11月19日，红二、六军团在完成策应中央红军北上抗日的战略任务后，为突破国民党军130多个团的重兵围剿，开始撤离湘鄂川黔革命根据地，分别从桑植县刘家坪和瑞塔铺突围，挺进湘中。红六军团16师侦察连作为先遣队，于27日凌晨横渡资水，急行军100多里，深夜到达锡矿山。29日，王震率红六军团16师和17师共1500余红军，进驻锡矿山，司令部设在“宝大兴”，锡矿山成为红军长征途中唯一进驻过的大型工矿企业。

红军进驻锡矿山后，在红军接待站的积极配合下，开展北上抗日革命宣传、打矿霸、斗土豪、筹军需、扩红军等革命活动。红军在锡矿山仅7天，共筹措5万余银元、稻谷3000多担、猪牛13头和一大批军需物资，同时锡矿山1000余名青壮年矿工、农民踊跃报名参军，成立了特有的“工人团”随红军北上抗日，后来大多在长征途中和抗日战争中壮烈牺牲。

三是解放战争时期，这里进行了艰难曲折的护矿迎解斗争

1949年1月，中共湖南省工委派共产党员颜述之组建中共锡矿山总支委员会，一方面号召工人团结起来，保护矿山，迎接解放;另一方面，在工人中发展党员组织，壮大党的队伍，共发展党员81名，组建基层党支部4个。在“护矿迎解”斗争中，取得了反停产、反劫锑、阻运发电机组等一系列斗争的胜利，粉碎了反动派破坏矿山的各种阴谋。

1949年8月13日和10月2日，人民解放军两次在锡矿山与国民党军队进行战斗，中共党组织发动工人群众，筹粮筹款，支援解放军战斗。在10月2日的战斗中，国民党军死伤100余人，解放军营教导员吴振宗，连长吕延轩等9名指战员英勇牺牲，20多人受伤。10月6日，中国人民解放军邵阳军分区奉命发布对锡矿山实行军事管制的命令，“世界锑都”锡矿山从此回到人民怀抱，冷水江人民获得了新生。

（二）解放后冷水江无愧于革命老区

1969年10月，冷水江恢复建市，时至今日已有53年。冷水江在过去50多年的发展过程中，境内即有一批国有大中型企业布局，有全省最大的坑口火力发电厂--金竹山电厂、全省最大的化肥生产基地--资江氮肥厂、全省乃至中南地区最大的纯碱生产基地--冷水江制碱厂、全省最大的煤矿--利民煤矿、南方地区最大的耐火材料生产基地--冷水江耐火材料厂等一批大中型企业，锡矿山矿务局更是稳坐“世界锑都”霸主地位，享誉全球。到上世纪80年代末期，逐步建立了以煤炭、电力、化工、建材、冶金为主的工业体系。至1988年，全市共有工业企业210家，其中国营工业企业37家(中央、省、地属14家，市属23家)、集体企业173家，工业总产值达8.16亿元，占工农业总产值的93.2%。在这么一个小县级市，能拥有这么多中央、省、地属企业，同时其工业体系之全、产品之多、产量之丰在全省乃至全国均属少有。

计划经济时代，锡矿山成为全国第二大出口创汇企业，为国家外汇储备作出重大贡献。上世纪80年代，全省电力供应紧张，境内湖南省最大的火力发电厂金竹山电厂满负荷生产，用煤需求量激增，省委、省政府年年向冷水江下达调煤保电指标。冷水江大力发展煤矿企业，市内国营、乡镇煤矿陡增至160多家，各大煤矿竭尽全力扩大煤炭生产，年产原煤300多万吨，最高年份达430万吨，以远远低于市场价格供应金竹山电厂，年年超额完成省里下达的调煤保电任务，确保了金竹山电厂的正常发电，为确保全省电力能源供应作出巨大贡献。特别是，财税部门不遗余力，为全省的经济建设不断“输血”。自建市以来，冷水江每年税收入库递增率一直稳定在10～14%之间。尤其是市级财政，对全省的贡献更大。1970～1987年，建市18年，年均上交省财政的税费占全市财政总收入的51.83%，是名副其实的贡献型财政。2018年入库税款达189.22亿元，增长率达24.22%，居娄底五县市之首。冷水江曾以全省2‰的土地和5‰的人口，创造了全省10‰以上的经济总量和7‰的财政收入。

三、转型发展面临的诸多困难和问题

进入20世纪末期以来，作为“世界锑都”的锡矿山总体开采已超过120年，其探明储量108.84万吨金属量，累计采损量已达94.8万吨，至2019年底保有储量仅约14万吨，且位于深部矿藏开采难度越来越大，成本显著增加。此外，全市煤炭探明储量5.5亿吨，累计采损量约4.5亿吨，保有储量约1亿吨;铁累计探明储量819.5万吨，已经完全枯竭;其他矿产资源如石墨、硅石、铅锌、石膏等已经枯竭或濒临枯竭。同时工业体系以传统重工业为主，大多数企业规模较小，高能耗高污染企业较多，生产技术落后，产品科技含量和附加值较低，处于产业链的低端，企业难以做大做强。这种单一的资源型结构缺乏对经济持续发展的有力支撑，冷水江的发展遇到了前所未有的挑战和困难。《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》将冷水江市列为全国67个衰退型城市之一。

一是传统产业逐渐退出，新兴产业发展乏力。

冷水江曾经是“江南煤海”，但随着国家调结构去产能政策的出台，现冷水江的煤矿全部关闭退出，原来支撑市级财政半壁江山的煤炭产业消失，继而与煤炭产业相关的产业均受到严重影响，还有煤化企业相继倒闭，如湖北宜化的破产，导致大量的下岗职工无处谋生。煤炭产业和煤化产业的消失，进而让市乡两级财税收入锐减，一些产煤重镇更是减去了绝大部分财税收入，导致正常运转都难以维持。锑矿资源几近枯竭，即使所剩资源也大都在地层深部和边缘地方，开采难度相当大，“世界锑都”很难重振雄风。同时，新兴产业，如光电子产业、新材料等刚刚起步，既没有与沿海地区所比拟的人才、资金、技术等优势，同时又缺乏相应的产业链支撑，所以发展也很艰难，短期内很难支撑经济增长和财税增收。全市经济增长仍然主要依赖钢铁、有色金属、化工、建材、电力等大宗产品生产，产品结构单一，名牌产品、拳头产品、高技术高附加值产品少。财政税收主要依靠冷钢、闪星锑业、金电等少数传统大中型企业，而大企业又面临去产能、去库存、去杠杆的阵痛和压力，中小微企业处于培育成长阶段，外部环境变化极易引起财税收入的大幅波动。

二是引进外来人才困难，现有技术人才流失严重。

多年来，冷水江考上本科以上大学的人几乎很少再回来，高素质人才越来越少。据调查，近5年，全市本科上线录取人数超过5700人，其中重点本科以上2320人，而回本市工作的本科毕业生不足500人，其中一本以上本科毕业生不足50人，人才隐性年外流率在80%以上。显性外流方面也非常严重。近年全市具有中高级职称、本科以上学历、各学科带头人及业务骨干流失达400多人，2009年至2012年全市引进44名硕士研究生，已流失21人。教育、卫生和政法系统3大块显性外流也较为突出，流失中级职称以上人才接近400人，优秀教师90余人。

三是生态修复任务十分繁重，财政支出面临前所未有压力。

多年的煤炭、锑矿等矿产资源的开采，导致大量山林毁坏、水土流失、农田被毁、道路坍陷、房屋倒塌等灾害频发，境内采空沉陷区面积已达57.4平方公里，占全市国土总面积的13%。采空区内房屋受损严重，有的房屋受损面积达50%，有的甚至倒塌。另外，水资源严重枯竭，饮水困难群众多达9.8万人，接近全市总人口的1/4。特别是“三废”污染排放量大，2008年，全市废水、废气排放量分别为4175万吨、824亿立方米，固体废物产生量达330万吨，占娄底全市排放总量的50%以上。因此，冷水江的生态修复任务任重道远，同时更进一步增加了财政支出的压力，难以为继。

四是交通基础设施逐渐落后，与工业城市发展不相匹配。

在过去的一段时期，冷水江的交通状况与周边县市比较还存在一定的优势，但随着近年来国家开展精准扶贫工作，在交通建设项目和资金投入上，周边贫困县市均比我市得到更大力度的支持，又加之我市财政困难，争取的项目配套资金难以到位，所以交通建设反而逐步落后于周边贫困县市，现大多数乡村公路和县级公路均已到需维修改造地步，但均无法实施。以娄底大道为例，娄底其他县市区的路段均已经贯通，但从涟源秀溪至冷水江金竹山段却因资金严重短缺无法动工，成了“肠梗阻”。落后的交通状况，与工业城市的发展远远不相匹配，也制约了冷水江工业经济的发展。

五是原有“输血型”财税体制让冷水江过度“贫血”，各项事业投入难以为继。

多年来，由于冷水江的工业经济发展，在娄底乃至全省县级市中的财税贡献比较大，在娄底历来处于领先地位。2009年，全省财税体制改革定基数时正是冷水江的峰值，导致中央转移支付较少。在工业经济发展较好的时期，冷水江不仅可以支撑，而且为国家作出了巨大贡献。但近年来，因资源枯竭，同时受经济和政策的调整，冷水江的地方财政收入不增反降，仅煤矿关闭这一项就导致我市减少财政可支配收入3亿元。2014年来主体税源不断萎缩，财政总收入和地方财政收入增速下滑，2016年历史性地下降21.8%和21.5%。同时，2014年我市工资制度改革前工资刚性支出只需5.5亿元，但改革后到2016年就达到了10亿元，仅工资刚性支出就接近翻一倍，而所增加的工资刚性支出只能依靠本级财政解决，上级财税体制包干基数依然按照2009年的基数核定，未做调整。所以冷水江已患严重的“贫血症”，导致全市财政保工资、保运转都时常出现困难，各项社会事业的发展和基础设施的投入严重不足。

六是国土面积狭小、发展空间不足的问题日益突出。

全市总面积439平方公里，现辖4个街道、5个镇、1个乡，共58个居委会、92个村委会，总人口38万，常住人口32万，城镇化率达到78.9%，是娄底市国土面积、总人口和乡镇街道数量最小的县市区，在湖南省120多个县市中总面积位居倒数第二。随着经济社会的发展，冷水江可开发的土地面积越来越不能满足产业布局的需要，每年从上级争取的建设用地指标仅400亩左右，而实际需求超过800亩以上，用地保障难已成为冷水江项目建设特别是产业项目引进难的瓶颈问题。同时，由于辖区面积狭小，冷水江市辖内人口数量远远低于周边县市，加上人口流失，劳动力资源要素供应不足，企业招工难问题突出。国土面积小，也影响国家政策对冷水江的支持力度，使冷水江错失很多政策机遇，如不能享受新型城镇化示范县市试点政策，在武陵山片区扶贫攻坚规划中是唯一的政策“开天窗”县市，县级财力基本保障基数也远远低于周边大县，在国家规划布局高速公路、高速铁路等重大交通基础设施时往往被边缘化。

四、对策与建议

冷水江革命老区无论哪个历史时期都为革命作出巨大牺牲和贡献，在社会主义建设时期，以其特有的资源禀赋为国家经济建设作出巨大贡献。面对新的历史发展时期，在市委、市政府的坚强领导下，冷水江人民将继续发扬老区精神，深入贯彻省委、省政府“三高四新”，坚持创新引领开放崛起，坚定转型为纲、项目为王理念，推动重点产业链和重大项目建设上台阶，为高质量发展奠基赋能，在湖南打造国家重要先进制造业、具有核心竞争力的科技创新、内陆地区改革开放的高地中贡献冷水江力量，奋力谱写新时代坚持和发展中国特色社会主义的冷水江新篇章，力争到2035年，基本建成转型发展示范城市、先进制造业强市、生态修复样板城市、健康幸福文明城市，但冷水江的转型发展除自身努力发展外，还亟需上级政府予以高度关注和政策支持。

      一是对资源型城市采取差别化的政府绩效考核标准，弱化经济增长指标，强化环境保护、生态修复、社会保障、居民就业、接替产业发展等民生和转型发展指标，与非资源型城市区别对待。二是针对资源枯竭转型发展城市，建议省委、省政府按照实事求是的原则，结合实际情况，尽快调整财税包干基数，确保老区冷水江不被过度“抽血”而“贫血”。三是重点支持冷水江市发展新兴产业，在资金、人才、土地等政策上予以倾斜，让革命老区冷水江有足够时间培育新的财税增长点，从而增强自身“造血”功能。四是加大对冷水江的转移支付力度，继续大力支持老区加强生态修复和基础设施建设，让老区人民共享改革发展成果。五是加大对资源型城市新动能培育、基础设施补短板、独立工矿区改造搬迁、老旧小区改造等方面的预算内投资项目切块资金支持力度，适当提高项目投资的财政补助比例，减少地方配套资金压力。六是落实2020年12月31日湖南省人民政府出台的《关于推动县域经济高质量发展的政策措施》(湘政办发〔2020〕61号)，支持适当调整扩大冷水江行政区划面积，解决冷水江发展空间严重不足的问题。七是将冷水江纳入湘鄂渝黔革命老区(冷水江市和溆浦县地域原属新化县管辖，现新化县和溆浦县均已纳入湘鄂渝黔革命老区范畴)、长征国家文化公园规划范围，并给予相应的扶持发展政策，着力把冷水江锡矿山地区打造成我省乃至全国红色旅游和工矿旅游基地，让老区精神发扬光大。