未撤并乡镇地区的乡镇政权体制是从人民公社“政社合一”政体中改革形成的。它在推行联产承包责任制，解决农民的温饱问题等方面，取得了令人瞩目的成效。随着经济体制和政治体制改革的深化，市场经济的确立及农村商品经济的快速发展，现存的乡镇政权体制也显示出一些不容忽视的问题。这些问题如果没有得到应有的解决，就不能适应形势的要求，就会阻碍生产力的发展。

　　 一、存在的问题

　　 1、条块分割仍然严重，肢解了乡镇政权机构的职能。乡镇政权作为一级基层政权，在一定行政区域内具有总揽全局和综合协调的职能。前些年，由于体制改革不彻底，不配套，使许多本来属于乡镇的权力被条条所控制，造成条块之间磨擦加剧，在很大程度上影响了乡镇职能的发挥。

　　 据调查，湖南省龙山县49个乡镇（场），设置机构814个，其中属条条管理的有423个，占乡镇机构总数的52%。属乡镇管理的391个，占48%。条条管理的单位多半有钱有权，成了主管部门驻乡镇的“大使馆”，而税费收交、计划生育及发展经济等任务都是硬指标，乡镇有责无权，欲行不能，造成“看得见的管不着，管得着的看不见”。这种条块分割的管理体制，使乡镇很难发挥效能，而且造成业务主管部门自身机构臃肿。

　　 2、党政企关系不顺。乡镇仍存在着党政不分、以党代政的现象。乡镇党委包揽行政工作，不利于加强党的自身建设，也不利于发挥乡镇政府的作用。同时，不少乡镇政府或把乡镇企业作为自己的附属物，或把政府管理本乡镇经济的职权交由乡镇经济组织行使，使企业不能自主经营，缺乏活力。

　　 3、区域小，形不成办大事的“拳头”。据调查，湖南省龙山县平均每个乡镇面积为64平方公里，人口1.1万，财政收入不足10万元。像这样的乡镇，资源配置难优化，经济难发展，规模效益难发挥，社会事业难进步，人才难挑选，每个乡镇10多名干部，人人都身兼数职，整天疲于奔波，当“传声筒”。在资源、人才和干部力量等方面，都无法形成“拳头”办大事。

　　 4、机构庞杂。目前，乡镇政权机构设置强调上下对口，乡镇党委、政府、人大并列设置，自成体系。据调查，龙山县平均每个乡镇设置机构19个，多的达25个，最少的也有14个。有的属条，有的属块，有的条块共管；有的工资在部门发，管理权在乡镇；有的则人是条条的，工资下面发。由于机构庞杂，常常互相扯皮、推诿、争位子，个人争、小团体争、上面条条帮着争。很多时间和精力都用在讲排场、摆阔气、拼“内耗”上，使乡镇领导不少于三分之一时间用于协调关系，很难有足够的精力去把本职工作做扎实。

　　 5、乡镇干部不稳定。据调查，在湖南省龙山县的乡镇干部队伍中，存在以下不稳定因素：

　　 （1）工作上艰难负重，常常处于矛盾的焦点，使他们感到压头、受气，士气不高，人心思迁。

　　 （2）乡镇政府缺权威、缺手段。目前，乡镇工作确实存在“指令不听、指导不灵、指挥不动”的情况，过去一个普通干部可以办好的事情，现在乡长、书记去不一定能办好，过去一个人一天可以办成的事情，现在七八个人可能要几天才能办成。

　　 （3）生活上忧虑多。一忧子女就业，二忧责任田。目前乡镇干部中尚有30%的“半边户”，家里都有一份责任田，因为工作忙，难以抽开身，结果两头顾不来。三是忧前途。所有这些生活上的后顾之忧，消耗了乡镇干部的许多精力，致使一些人感到没有想头，情绪低落。

　　 （4）乡镇干部调动频繁，导致短期倾向。“一年看，二年干，三年等着换”，短期心理导致短期行为，急功近利，甚至牺牲长远利益，做表面文章，帽子工程，搞花架子，乡镇企业重建轻管，经济效益低下。

　　 （5）部分乡镇干部“一杯酒，一根烟，一副麻将打半天”，作风不扎实；更突出的问题是仍然习惯于搞运动式的行政命令，不善于同群众做耐心细致的思想工作，“通不通，三分钟，再不通，龙卷风”，伤害了群众的感情，造成干群关系进一步紧张。

　　 二、改革对策

　　 1、打破条块分割体制，扩大乡镇管理权力。坚持“宜统则统，宜放则放，积极稳妥，慎重推进”的方针，把县直部门下设在乡镇的机构全部或部分还权给乡镇，实现责、权、利相结合，逐步建立“条块结合，以块为主”的乡镇新体制，真正把管事与管人结合起来。具体采取以下措施：一是全权下放。同乡镇经济社会发展关系密切的部门和事业单位，如农、林、水、文化、广播、教育、卫生、经管、国土等部门在保持人员、编制、资金和物资来源不变的情况下，其人、财、物三权下放到乡镇，县直部门只加强业务指导和服务监督。二是财务不放，人事共管。下放人事管理权，县直部门保留人事建议权，下设机构实行乡镇与部门双重领导，凡人事变动，提职晋职须征得乡镇同意，实现业务管理与行政管理相结合。如粮站、信用社、烟站、供电所等。三是财物下放，条块共管。主要是指工商、税务、法庭、公安派出所等执法和经济杠杆部门。

　　 2、理顺关系，创造良好的工作环境。理顺党政关系，实行“一统两制”，就是实行乡镇党委统一领导，重大问题由党委会、党委扩大会或领导班子讨论决定，在党内和领导班子内部坚持严格的民主集中制和分工负责制。理顺乡镇与村的关系。乡镇政府对本行政区域内的经济和社会事务实行统一领导和管理，村委会必须接受乡镇政府的指导；乡镇政府要充分发挥行政指导权力，既要尊重村委会的村民自治权，使村委会的自治功能落到实处，又要加强对村民自治组织的指导，给他们撑腰壮胆，依法行使管理权。

　　 3、撤并乡镇，扩大乡镇规模。按照有利于生产力的发展，有利于加强行政管理，有利于维护社会稳定的原则，并根据人们的传统习惯和社会心理，把小乡小镇合并成大乡大镇，同时扩大乡镇的自主权，使乡镇形成适度经济规模和有区域特色的经济。

　　 4、精简机构，优化设置。第一，对乡镇原有机构及新增加单位要统一标准，进行“并、撤、转”。第二，建立综合性机构。根据管理学原则，在乡镇政权与各机构人员单位间必须有一具备“启动”作用的“中介”，乡镇政府可考虑下设一办四委，即办公室和农业、财税、企业、政法文教卫生委员会。第三，强化岗位，严明职责。制定切实可行的责任制，将乡镇的工作任务全部量化分解到人。

　　 5、加大措施，稳定干部队伍。

　　 第一，要实行倾斜政策，提高乡镇干部的政治、经济待遇。应多从乡镇干部中培养、提拔基层领导乃至县级领导，使乡镇干部感到政治上有奔头；应提高乡镇干部的经济待遇，其标准可比县直机关甚至一些热门单位的干部高出一定幅度；应在子女就业等方面，对乡镇干部实行优惠政策，并逐步改善乡镇干部的住房、文化生活状况，尽可能地缩小待遇上的反差，增强乡镇工作的吸引力。

　　 第二，要稳定政策，优化外部环境。乡镇干部反映，乡镇工作难的重要原因之一，就是某些政策不稳，造成执行困难。首先，政策要稳，防止政出多门，并及时调整和完善那些在执行中充分证明不够完善的政策。其次，要赋予乡镇必要的职权，提高乡镇工作权威。此外，各级领导和县直机关单位应理解、关心和支持乡镇干部的工作，既要压担子，又要给他们排忧解难。

　　 第三，要保证乡镇干部队伍的相对稳定，不能频繁调动。要适当延长乡镇政府特别是一把手的任期，尽可能连任，对一般干部合理配备后，至少三年才予交流。

　　 第四，要加强培训、提高干部素质。培训的重点应紧紧围绕政权建设和经济建设进行。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（米斌）