中央部门“权力衙门化”添国家风险

来源：《瞭望》新闻周刊 作者：江涌 

近年来，随着市场经济的发展，中央政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多从本部门利益出发，过于强调、维护与谋取本部门利益，影响了决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险。

部门利益膨胀突出特征

一是部门利益最大化。

部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。过去，部门利益多体现为政治利益。市场经济发展，使部门（包括一些虽已“公司化”但仍有行政管理权的机构）不仅作为一个行政主体，而且还成为一个相对独立的经济利益主体。由于中央政府各部门没有完全落实职权法定原则，相关职权又处于调整之中，一些部门便从“部门利益最大化”出发，努力巩固、争取有利职权（如审批、收费、处罚等），冷淡无利或少利职权，规避相应义务。集中体现为超编（部门领导通过扩张政府部门来扩张自己的权力）、超支（突破财政预算、拓展预算外收入）倾向，极端体现是部门领导个人或集体腐败。

二是部门利益法定化。

依法行政是社会主义法制及政权现代化建设的必然要求，但是中央机构广泛存在借法律规章来巩固、谋取部门利益的现象。如通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化。由于立法机构本身的因素，导致人大常委会审议的法律草案多由政府部门起草。近20年来，在人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%～85%。此外，还有大量由行政部门制定的行政法规、部门规章，同样具有法律约束力。

有些政府部门利用政策资源优势，在制定有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，借法律来巩固部门利益，获取法律执行权，进而获得相应的机构设置权和财权。

三是部门利益国家化。

部门代表政府行使行政权力，本应维护国家利益。但是，在现行体制下，有些政府部门在制定决策过程中，为积极巩固、谋取本部门利益，将部门意志（其实往往是部门领导或小团体意志）上升为国家意志，或将国家意志歪曲为部门意志，以部门利益取代国家利益，借维护国家利益之名，强化行业管理之由，行谋取部门利益之实，使部门利益出现比较严重的国家化倾向。

四是部门利益国际化。

随着开放日渐扩大，有的中央机构打着“与国际接轨”的旗号，利用增进对外交往、加强对外合作等时机，以“接受国际惯例”、“增强国际竞争力”、“提高国际资源控制力”等为借口，挟洋以自重，巩固、谋取部门利益；有的中央机构的部门利益与境外集团商业利益的交织正日趋紧密，在一些重大涉外政策上，有时甚至不顾国家、民族利益，成为境外利益集团的代言人。

带来的隐性危害

降低行政效率，助长行政腐败。

长期以来，我国行政的突出特点是，决策与执行不分，机构设置偏多，职权交叉重叠。在具体行政过程中，凡是能巩固、谋取部门利益的，则积极“作为”；凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的，则消极“不作为”。这使得一些能维护、增进国家利益的重大决策（如《反垄断法》、燃油税、内外企统一税率、数字电视标准等）迟迟未形成共识而难以出台，而一些对国家利益有消极影响的重大决策（教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及很大一部分出口退税等）迟迟难以取消或调整。行政执法重事前审批、轻事后监督管理，这也是矿难频发的重要原因。

部门利益膨胀不仅降低行政效率，而且助长行政腐败。

部门职权与资源配置结合的一个重要体现就是审批（特许与垄断经营权等）。由于缺乏必要的监督，审批必然引起“寻租”盛行，导致行政腐败。如国家某“委”本应是一个主管中长期规划的超脱部门，但实际上，既承担宏观调控，又负责项目审批，权力过度集中。实践证明，部门利益必然使之忽略宏观趋势把握，重视具体项目审批；借宏观调控之名，强化行政审批。例如2004年全年审批20万元及以下项目高达800个，与该“委”职工数相当。这不仅造成宏观调控手段的错位（以行政手段代替经济手段），而且引发与其他中央政府部门职责冲突，并和相关地区、行业利益紧密连在一起，成为中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间的矛盾焦点。

增加经济运行成本。

部门利益膨胀使得机构臃肿，人浮于事，“隐形超编”（从外部“借调”）普遍，导致国家财政收入开支50%以上用于“养人”（发达国家一般在20%左右）。某教育机构年招收学员约1200人，而在册工作人员1400多人，农民工1500多人，退休员工800多人，教职员与学员的比例约为3:1，效率明显低下。部门利益膨胀使得行政收费难以清理取消，损害了市场机制作用的充分发挥。借权谋利正使公权部门向自利性组织演变。研究显示，各级政府部门每年收费总收入约为8000亿元。若能够规范清理收费，全国每年将增加60万～80万户中小企业，可新增600万～800万个就业岗位。能源、电信、铁路等行业，借助垄断，维持垄断高价，获得垄断利润，造成财富分配扭曲和资源配置恶化，“煤电油运”全面紧张与行业垄断存在紧密关联。

增大国家经济风险。

长期以来，先部门利益后国家利益，重部门利益轻国家利益，以部门利益取代国家利益，甚至为部门利益而不惜牺牲、损害国家利益等行为，影响社会经济的健康发展，增大国家的经济风险。部门利益的一个重要外在体现，就是机构超编、预算超支，由此造成财政开支压力不断增大，使得政府本应承担的义务教育、公共卫生、社会保障等公益事业得不到有效实施。正是由于部门利益作祟，外企长期享受“超国民待遇”未能适时调整，这不仅不利于中资企业与民营经济的发展，而且加重我经济对外依赖。更不利的后果，是制约我有关产业的长远发展，使得国内比较完善的独立自主的工业体系严重受损，尤其是作为“工业之母”的装备制造业面临严峻态势，国民经济的重要行业“排头兵”有些为外资企业所控制。由于行政力量保护，垄断企业内部治理普遍存在严重缺陷，隐含着重大经济风险，“中航油”、“中棉储”以及国有银行大案要案不断等，就是集中体现。

增大国家政治风险。

人民政府职能部门如果不代表人民利益，而是代表集团或个人利益，损害大众利益，必然损害政府的公信力与权威，损害党与政府在人民中的形象。一些部门决策往往反映的是强势集团的利益，社会大众尤其是困难群体的利益被严重忽视。因为部门利益，政府袒护地产开发商，被拆迁户利益得不到保障，“抗法”与“上访”不断；火车票每年到点调价，而且总在普遍反对声中“听证成功”，引发大众不满；工商、质检等肆意收费，导致创业艰、就业难等。部门利益使一些改革片面追求经济效益、严重偏离社会公正方向，威胁社会稳定与和谐。

部门利益膨胀的缘由

公共权力市场化。

在计划经济体制下，各部门形成了从中央到地方自成体系的“条条”格局，改革开放以来，在不同的部门中仍多多少少存在或新生一些下属企事业或中介组织。随着经济市场化的发展，部门本位主义由此而不断增强，主管部门与下属企事业逐渐演变为利益共同体，主管部门给予下属企事业以行政垄断或特许经营，而下属企事业则向主管部门输送经济利益；

经济改革激发了人们的利益观念，一些“利益觉醒”的政府部门成为了事实上的利益主体，在市场经济中开始用手中的权力主动牟取利益，寻求经济利益最大化；

当前，我国社会经济正处于转型期，政府职能也处于转变中，各部门的职责难以清晰、科学界定，部门关系还有待理顺。因此，有的“利益觉醒”部门趁机不断强化、扩展职权，巩固、谋取部门利益。

利益集团施加影响。

随着市场化的发展以及政府拥有广泛资源与强大干预能力，我国的各种“利益集团”迅速产生和发展起来，对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。

一是众多境外与涉外利益集团，如各国在华商会以及中国外商投资企业协会（商务部下属的行业协会），通过母国政府或政治游说，或收买、利用高干子女、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师（拿咨询费），或将相关课题并配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对我相关部门决策与立法施加巨大影响。这是我大量政经信息外泄、经济高度对外依赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持“超国民待遇”不变以及内外企税率未能统一等一系列重要问题的症结所在。

二是金融（四大银行、一大保险）、能源（电力、石油）、邮电（邮政、电信）、运输（铁路、民航）、基础建设等领域的国有垄断企业，长期依托行政垄断，拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位、持续获得垄断利润，有些垄断企业在政界、学界、传媒界网罗代言人，影响甚至操纵话语权，为其垄断地位辩护，极力排斥行业竞争与民营经济介入，抵制《反垄断法》等于己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况（如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等）为由要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。

三是众多行业的一些民营企业家或通过显形与合法途径，争当人大代表或政协委员，利用人大与政协这两大政治舞台，来声张、谋取其利益；或私下聘请相关专家学者担任独立董事，为其摇旗呐喊（即所谓“黑嘴”）；或通过行贿等不正当的利益输送直接影响行政决策。自中央推行宏观调控抑制房地产价格过快增长的政策出台后，有的房地产开发商迅即与一些专家学者、房地产研究机构、部分媒体、甚至官员联手，强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，以对抗宏观调控。

财政制度不健全。

现有的财政体制缺失强化了部门利益。至今，我国尚未建立起适应市场经济发展需要的“公共财政”制度。西方国家很早就实行“零基预算”，每年在制定预算时，皆从零开始，重新编制。如今一些国家采用更为先进科学的“绩效预算”。我国名义上引进“零基预算”，实质仍按“基数预算”运作，即确保上年预算基数，并逐年上升。因此，有关财政政策可以说是建立在对既得利益的确认上，导致财政开支刚性，部门机构超编超支。

立法体制不规范。

一方面，我国立法机构存在缺陷，人大在立法中的绝对主导地位尚待确立，人大代表不是职业化，相关专家比例低，不能或难以自主立法，只能委托行政职能部门代为起草。另一方面，对行政部门制订法律及规范性文件的行为，有时监督不力。国务院有关法制机构在相关人员数量与素质上难以保证；而在立法的公正性与执法的便利性上，难免向部门倾斜。因此，“部门立法”与“法出多门”情形突出。

部门内部制约力缺失。

长期以来，我国行政职能部门实行的是“一把手”负责制，容易导致行政监督与制约缺失，往往使得领导个人意志成为部门意志，而所谓“部门利益”往往也是部门领导利益。市场化使行政职能部门作为经济利益主体更加突出，市场经济条件下的利益多元化，使领导集体易于形成“利益共同体”。在国家利益与公共利益缺乏明确的维护力量与衡量标准的情形下，职能部门便从“部门利益最大化”而不是“国家利益最大化”的原则出发，来制定本部门的方针政策。