农村社会保障面临怎样的挑战？

作者：姚家祥

　　作为建设社会主义新农村重要内容之一的农村社会保障,随着国家“十一五”规划长卷的舒展获得了新的发展机遇,但与此同时，也面临着诸多挑战。

　　1、家庭的保障功能减弱。

　　第一，家庭变化的影响。我国在上世纪70年代末开始实行计划生育政策，农村家庭规模逐步小型化，家庭结构形成了四、二、一（少数是四、二、二），即一对夫妻要赡养4个老人，抚养1个或2个小孩。这直接导致农村家庭规模的缩小和赡养率的提高，从而使得老年人成为现代家庭的沉重负担。

　　第二，人口老化的影响。《中国人口统计年鉴2003》显示，中国农村的老龄化程度略高于城市，这样使农村社会保障体系建立的难度增大。研究表明，一个社会老龄化高峰到来之前的30-40年是以储备积累方式进行社会养老保障制度建立的最佳时期，时间越短越被动。我国农村本世纪30年代开始将总体步入老龄化社会，因而现阶段是建立农民养老保障等农村社会保障的“黄金时期”。

　　第三，农村劳动力转移的影响。随着工业化和城市化加快，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规模在不断上涨，且外出的大多是青壮年劳动力，这带来了农村老年人与子女在生活上的空间分离，在一定程度上削弱了农村家庭的养老功能。农村老年人的家庭经济支持与日常照料功能的弱化已经在许多家庭出现。

　　第四，观念变化的影响。在日益发达的市场经济条件下，市场经济的价值观念对传统家庭和伦理道德的冲击日益强烈，传统的代际转移的观念正受到挑战。人们对小家庭的偏好和对大家庭的淡漠成了普遍现象，导致了在农村广泛存在的家庭小型化，使更多的老年人被游离在他们子女的家庭之外。

　　2、土地的保障功能有限。

　　第一，耕地资源减少。根据国土资源部的统计，截至去年底，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.4亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1/8、印度的1/2。而且现有耕地总体质量不高，高产田仅占28%，低产田为32%。由于农村产业结构的调整，城市建设的不断发展，耕地面积逐渐减少，在2004年同比下降6.6%的基础上，2005年同比又下降3.0%。(资料来源：《国土资源部报告》，《新京报》，2006年03月16日。) 耕地资源逐渐减少，农民通过种地获取收入提供保障的能力也就减弱。

　　第二，土地无法抵御市场风险。随着经济的全球化，土地无法抗拒来自于市场经济的高风险。据清华大学中国经济研究中心对主要农产品1992-1999年外贸竞争指数计算发现，动植物油脂及其分解产品是中国的比较劣势农产品，竞争指数在-1与-0.8之间；谷物、食糖、棉花以及羊毛等动物毛类产品的竞争指数在-0.8与-0.5之间。这些还只是较小的短期冲击，随着国际农产品贸易的自由化，长远的冲击更大。现有农民以土地为主要保障的模式并不能承担农民抵御市场风险和生活风险的全部负担。(资料来源：张伟、安华：《中国农民的社会保障体制设计构想》，《中国知识经济》，2004年第3期。)

　　第三，土地不能预防贫困。与其他发展中国家不同，在中国拥有土地并不等于不贫困。事实上，国家规定的处于我国农村居民贫困线（人均年收入低于625元）以下的大多数农业人口都拥有土地。现在越来越多的农民之所以放弃土地到乡镇企业上班甚至到城市打工，最重要的原因就是在于打工获得的收入尽管比较低，但远较从事农业生产获得的收入高。展望未来，土地所能提供的经济保障已经并将会继续减弱，再以传统眼光来看待农民与土地的关系，将土地承包来替代农村居民的社会保障制度，显然是一种不切实际的妄想。

　　3、农民的缴费能力严重不足。

　　这主要原因是农民收入低，增长缓慢。自1996年至2003年，农民实际人均收入仅增长4%，不到城镇居民人均可支配收入增长率的一半，与国民经济年均将近8%的增长率有很大差距。(资料来源：唐容桢：《浅谈农民收入现状与对策》，《农业现代化研究》，2005年第11期。) 现代社会的发展趋势是，农村和农民的收入水平相对越来越低。这在发达国家不成为问题，因为其总体经济实力强，农民人数少，农民的社会保障完全可以在相当程度上由国家负担起来。在我国，农民收入水平相对较低，这在根本上决定了多数农民自身无法承担参加养老保险和医疗保障的经济压力。就医疗保险来说，由于没有医疗保障，农村居民一旦遭遇大病或严重的慢性病，其家庭将陷入痛苦而艰难的两难选择：要么举债治病，要么就扛着或等死。无论是哪种情况，这个家庭都面临着陷入贫困的危险。据估计，我国农村贫困户中因病致贫或因病返贫的约占80%。2002年底，全国农村贫困人口为2820万，比上年减少107万，贫困发生率为3 0%。由于各种原因，这些初步解决贫困问题的人极不稳定，返贫率很高。2003年未解决温饱问题的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人。(资料来源：李迎生：《市场转型时期的农村社会保障制度建设——进展与偏差》，《中国人民大学学报》，2005年第4期。)

　　4、农村集体保障功能消失于无形。有的学者指出，将来农村一些主要的社会保障品种，国家、集体和个人各负担费用的一部分。这种观点是有待商榷的。实际上，农村的集体将是一个缺位的缴费主体，这一点与城市居民的情况不可相提并论。城市居民所受雇佣的企业、事业单位是承担一部分比例的社会保障费用的主体，这是合理的，也是世界各国比较通用的办法。但就农村而言，农民大多是个体经营者，农村集体组织已与改革前后的集体组织的性质完全不同了，特别是农村费改税以后，农村集体保障功能在改革中逐步消失。

　　第一，作为集体保障基础的集体资产如土地、乡镇企业和公益设施等，在行政体制改革与经济体制改革中长期被忽视，且流失严重。改革开放以来，随着城市的发展特别是房地产业的迅猛发展对土地的需求大增，城市郊区的农村集体土地被政府大量征用。在征用过程中，由于原有的征用制度缺陷和农民权利维护手段乏力也造成集体资产大量流失。