兴安盟是全国第一个省级少数民族自治政权——内蒙古自治政府的诞生地，民族区域自治和牧区民主改革“三不两利”政策从这里走向全国，兴安盟成为中国共产党解决少数民族问题的试验地和成功地。20世纪40年代，为保障牧主经济权利，同时保护牧民利益，以乌兰夫为首的内蒙古党工委和内蒙古自治政府坚持实事求是、一切从实际出发的思想路线，秉持“废除封建特权，发展包括牧主经济在内的畜牧业生产”的原则，在中共中央指示下，在兴安盟西科前旗(今科右前旗，下同)乌兰毛都努图克(今乌兰毛都苏木，下同)开展了“废除封建特权、解放牧区生产力”为主要内容的民主改革运动，并创造性地提出了“三不两利”政策。

　　这一极具特色的牧区民主改革政策的实行，对顺利完成内蒙古民主改革和社会主义改造、维护牧区稳定、推动牧区经济社会发展发挥了重要的历史作用，为此后内蒙古牧区开展各项工作提供了宝贵经验，得到了党中央的充分肯定，并对指导全国其他少数民族地区进行牧区民主改革有着重要意义。

　　近年来，为进一步弘扬和培育民族精神、保护开发革命历史文化遗产、促进革命老区经济社会协调发展，中共科右前旗旗委、人民政府在科右前旗满族屯满族乡修建了“三不两利”民主改革纪念馆，现已成为兴安盟开展爱国主义教育、革命传统教育的重要基地之一。

　　一、“三不两利”政策的提出

　　兴安盟是以农业为主、半农半牧为辅、兼有少量牧业的地区。1945年“八一五”解放前，兴安盟牧业区和半农半牧区的封建统治阶级主要包括王公贵族、大牧主、上层喇嘛和大地主，他们占有大面积草牧场，拥有大量畜群。这些封建统治阶级不仅享有王公世袭、占有牧场、拥有畜群、蓄养奴隶、无偿役使牧民、摊派兵役(或随丁)、不缴纳税收等封3建特权，还通过其政治和经济手段对广大牧民、农民进行剥削和压迫。他们实行剥削的方式主要是旧“苏鲁克”(蒙古语，意为畜群)制度，还有一定比例的雇工剥削和高利贷剥削。“苏鲁克”制度，既封建统治阶级(称“苏鲁克”畜主)将畜群交给牧户(称“苏鲁克”牧户)牧放(称出放“苏鲁克”)，“苏鲁克”牧户只能分得一些羊毛、奶食及少量的其它畜产品作为劳动报酬，好一点的一年最多也就能分得一头牛、五只羊。羊毛的收获基本上按“三七”定例分配，即畜主得七成，牧户得三成。在出放“苏鲁克”期间，牲畜若有损失，由牧户向牧主如数赔偿，无力偿还者只能以被畜主长期役使来抵偿。在当时兴安盟牧区和半农半牧中，西科前旗乌兰毛都牧区的封建统治阶级只有牧主和上层喇嘛，他们享有占有大量畜群和草牧场、保留少量奴隶等封建特权，主要通过旧“苏鲁克”制度对牧民进行剥削，还有雇工和高利贷剥削。这种剥削与被剥削的社会关系，严重束缚着牧业区社会生产力和经济社会的健康发展。然而，牧主经济是牧业区畜牧业经济的组成部分，就整个国民经济来说，是整个新民主主义经济的组成部分之一。如果像农村土地改革那样做，对牧主进行斗争，分其牲畜，又划阶级，必将打击牧主的积极性，从而影响牧主经营的牧业经济，不利于恢复发展畜牧业的目标。因此，进行民主改革，废除封建制度和封建特权，稳定发展畜牧业生产，让贫苦牧民翻身做主，解放和发展生产力，就成为内蒙古自治政府在内蒙古民族解放道路上的首要任务。

　　为顺利进行牧区民主改革，在乌兰夫的统一部署和直接领导下，1947年10月内蒙古党工委和内蒙古自治政府根据全国土地工作会议和《中国土地法大纲》的精神，制定了“废除牧场的封建所有制、废除封建剥削、废除封建阶级的一切特权、保护牧场、自由放牧”等一系列政策。然而，由于对如何进行民主改革没有经验，一些牧区忽视牧区阶级关系特点和畜牧业经济的特点，照抄照搬农区土改做法，提出“耕者有其田，牧者有其畜”口号，发动牧民群众划分阶级、斗争牧主、平分牲畜，结果出现了社会动荡，各种谣言四起，土匪趁机骚扰破坏，上层喇嘛、王 公牧主及有的富裕牧户纷纷逃避。一些恐慌的牧主大量宰杀牲畜，甚至分到贫困户的牲畜也被大量宰杀，严重破坏了畜牧业生产。

　　1947年11月，内蒙古共产党工作委员会书记、内蒙古自治政府主席、土改工作委员会主任乌兰夫在兴安盟群众工作会议上就“目前的工作方针”讲话中指出：“过去削弱封建是第一步。今后消灭封建就是第二步。一般说，在农业区要组织力量大举进攻，彻底消灭封建势力;在游牧区提出也要消灭封建势力，就是在消灭封建势力上要有一个准备的时期……在游牧区准备消灭封建，牧主的牲口要分给替他放牧的牧民与奴隶，对大牧主可提出互助，应当叫他拿出一部分东西交给牧民和奴隶。”乌兰夫在这里所提出的“要有一个准备的时期”，就是强调牧业区社会制度改革要“慎重缓进”的宏观指导方针。

　　为了探索内蒙古解放区牧业区社会制度改革的有效途径，内蒙古共产党兴安盟中心旗委以中共中央和内蒙古党工委提出的一系列民主改革方针和政策为指导，以西科前旗乌兰毛都努图克为试点，探索并开创了兴安盟牧业区社会制度改革的新路子。西科前旗乌兰毛都努图克辖乌兰毛都、满族屯、桃合木、勿布林及大石寨北部共17个嘎查，其中牧业嘎查14个，半农半牧嘎查3个。

　　1947年11月，根据内蒙古党工委决定，内蒙古兴安盟中心旗委委员、西科前旗旗长杰尔格勒根据乌兰夫的指示，率领由60名干部、20名骑兵小分队组成的西科前旗土改工作团到乌兰毛都努图克进行牧区民主改革试点。工作团首先选择满族屯作为试点，深入群众，向群众宣传内蒙古党工委和内蒙古自治政府颁布的一系列民主改革政策法规，自下而下宣布废除王公贵族和牧主等封建统治阶级的一切特权，废除牧区社会特有的奴隶制度，彻底解除奴隶与王公贵族、牧主的人身依附关系，实行了“牧场公有，放牧自由”。在进行废除一系列封建制度工作的基础上，西科前旗土改工作团广泛发动群众，按照农业区土改的做法，对几户大牧主进行了斗争，但是未动财产，也没有分畜群。在这期间，西科前旗土改工作团坚持“慎重缓进”的方针，以和平改良的方式推动互助运动，用更多的时间和精力进行社会调查，探索牧区民主改革的正确路子。

　　然而，牧区民主改革工作刚刚起步，立即引起反动阶级的敌视和仇恨。农区、半农半牧区土地改革运动大规模展开后，一些被斗地主、日伪宪兵、特务、警察、土匪及反动喇嘛等反动势力纷纷从内地逃到乌兰毛都努图克牧区，利用这里四面环山、交通闭塞的自然环境负隅顽抗，煽风点火，造谣惑众，蛊惑人心，极力阻挠和破坏牧区民主改革。1948年2月2日，乌兰毛都努图克基干队队长哈斯额尔敦获得重要情报：乌兰毛都努图克境内惯匪前德门与其心腹贾金柱和混进基干队的布日古德一起网罗40多人，密谋攻打乌兰毛都努图克政府，推翻努图克政权。杰尔格勒命令乌兰毛都努图克达阿木尔门都和哈斯额尔敦指挥努图克基干队，立即对叛乱组织者和参与者进行控制并全部逮捕。2月4日，乌兰毛都努图克召开群众大会，遵照西科前旗人民政府作出的决定，对前德门、贾金柱、布日古德等6名首犯进行处决，并根据情节轻重对叛乱参与者分别作了相应处理，对于被迫胁从的一般群众经过说服教育后当场释放。

　　1948年2月7日，一些垂死挣扎的阶级敌人在乌兰毛都努图克满族屯又制造了一起叛逃事件，史称“满族屯事件”。日伪特务徳其格瞎子、韩德力格尔，反动上层喇嘛鲁江葛根，反动牧主查干巴拉、大喜拉等人面对牧区民主改革运动终日惶恐不安。他们利用农业区土改中的一些偏激做法恐吓牧主和牧民，散步“土改工作团来了，牧主都将被砍头，有财产的都将被分光”等不利于工作团开展民主改革工作的谣言。同时，采取威逼利诱手段，召集不明真相的一般地主和牧民群众 200 多人，妄图消灭西科前旗土改工作团，攻打乌兰毛都努图克政府。他们这股乌合之众遭到由工作团、基干队及喜扎嘎尔旗救援部队的痛击后，被迫放弃攻打乌兰毛都努图克政府的企图，裹挟部分牧民群众，仓皇向蒙古国方向逃窜。“满族屯事件”发生后，根据内蒙古党工委、内蒙古自治政府的决定，组成以杰尔格勒为总指挥，由西科前旗土改工作团、乌兰毛都努图克政府干部、基干队以及乌兰浩特市警备团组成的平叛部队，追击叛乱分子。在平叛部队的追击和政治攻势下，受骗和被裹挟的 160 余名牧民群众停止反抗，大部分被争取回来。终于历经三个多月的艰苦战斗，平叛部队陆续抓获了叛乱分子首领及骨干，彻底平息了满族屯叛乱，为顺利完成牧区民主改革任务、巩固新生的革命政权铺平了道路。

　　满族屯武装叛乱虽被平息，但在乌兰毛都牧区却造成了很大的思想混乱。牧区民主改革如何进行?如果仍然照搬农区斗地主、分田地的做法，在牧区势必造成更大的思想混乱。在这种情况下，西科前旗土改工作团经过深入调查后一致认为，“牧业经济与农业经济有根本的不同，前者以牛、马、羊、骆驼为基础，它是活动的生产资料和生活资料;后者以土地为基础，它是固定的生产资料。因此，牧区民主改革是不能套搬农区土改的方法。首先是不搞分牲畜，最好是不划阶级不斗牧主，因为牧主也是全家放牧的，但必须提高牧工的待遇报酬，改善他们的生活，从发展牧业经济有利方面定政策。”后来，西科前旗土改工作团将这一思路作为合理化建议向乌兰夫作了详细汇报，乌兰夫给予了充分地肯定。

　　1948年2月，内蒙古党工委接到东北局罗荣桓的指示：《中国土地法大纲》精神可用，但要根据内蒙古具体情况出发。斗争形式不能搬，注意消除民族隔阂，政策要好好掌握，不慎可能造成失败。根据罗荣桓的指示，1948 年 3 月，内蒙古党工委在乌兰浩特市召开由乌兰夫主持的兴安盟群众工作团团长会议。会议决定：牧区民主改革不能采取农区的做法，要从稳定牧区形势，恢复与发展畜牧业生产出发，对牧主不斗不分，采取适当措施，提高牧工工资。“三不两利”政策最初就是在这次会议上提出的，但提法尚不够明确，只是包含了“三不两利”的部分内容。这次会议进一步明确了牧区民主改革政策，为统一牧业区干部的思想、推动牧区民主改革工作提供了正确的指导方针。

　　兴安盟群众工作团团长会议后，乌兰毛都努图克作为内蒙古解放区牧区民主改革的试点，率先创造性地贯彻执行了“三不两利”政策。西科前旗土改工作团在前一阶段工作的基础上，在乌兰毛都努图克推行了新“苏鲁克”制度：首先，以占有牲畜2000只(以折养计算)、剥削率 70%以上为标准，内部确定17户牧主，但一律不分、不斗，也不向社会公开。然后，对内部确定的牧主做思想发动工作，动员他们自愿捐献牲畜和财物分给贫苦牧民，以缩小贫富差距。接下来，在西科前旗土改工作团和乌兰毛都努图克政府的协调、帮助和监督下，经出放“苏鲁克”的牧主和接放“苏鲁克”的牧户双方协商，确定劳动报酬额，一般比旧“苏鲁克”制提高 5倍。后来，通过牧民代表会的形式，牧主和牧工双方按照努图克政府文件的规定签定合同，要求牧主不得随意解雇牧工或收回牧群，牧工也必须履行合同，认真管理好畜群，切实贯彻执行“牧工牧主两利”的方针。至 1948年8月，乌兰毛都努图克牧区民主改革胜利结束。

　　二、“三不两利”政策的内涵

　　1948年7月，在哈尔滨召开的内蒙古党工委旗县以上干部会议(又称“哈尔滨内蒙古高干会议”)上，乌兰夫指出“没有清楚地认识到游牧经济的特殊性与游牧区群众的觉悟程度，提出了一九四八年在游牧区消灭封建的方针，这是错误的，助长了下面工作中‘左’的倾向。至于有些游牧区平分牲畜，破坏了牧区经济基础，则更是错误的”。在纠正错误的基础上，乌兰夫明确指出了牧区民主改革的政策：“1.废除封建特权，适当提高牧工工资，改善放牧制度，在牧民与牧主两利的前提下，有步骤地发展畜牧业，改善牧民生活。2.罪大恶极的蒙奸恶霸，经盟以上政府批准，可以没收其牲畜、财产由政府处理，一般大牧主一律不斗不分。3.实行民主改革，有步骤地建立民主政权，发展游牧区经济。”

　　在1949年3月召开的中共七届二中全会的发言中，乌兰夫再次指出：“牧场要保护，畜群决不能分散。‘牧者有其畜’的口号是错 误的。”在这一过程中，内蒙古牧区民主改革的基本政策——“不斗、不分、不划阶级”和“牧工牧主两利”，即“三不两利”政策逐步成型，得到了广大劳动牧民的热烈拥护。政策中的“不分”指不分牧主牲畜和财产，“不斗”指不采取农业区斗地主方式斗争牧主，“不划阶级”指不在牧民中公开划分阶级保存牧主经济。对牧主不进行斗争，不公开划分阶级成分。“不分、不斗、不划阶级”既适合牧区生产发展趋势，也有利于畜牧业经济发展。“牧主牧民两利”是指在废除牧主对广大品贫苦牧民封建特权和封建剥削的基础上，实行合理的牧主牧民两利的新“苏鲁克”制和新工资制度。新“苏鲁克”制度一般多由牧主牧民自行议定，或由牧民牧主选出代表机会协商，或由牧民牧主双方协商，政府派人仲裁，也有地区由政府发布命令，规定统一标准。新“苏鲁克”制度就是一种新的合同制，废除了封建特权，重视人的平等权，规定了牧工和牧民的权利义务，牧主和牧工在自愿的基础上签订合同，规定合理的租牧时限和仔畜、畜产品的分配比例等。实行这一制度使贫穷牧户的放牧积极性大为提高，因此，牲畜繁殖率与成活率提高了，牧主所得利益并不比从前减少，而牧户却比以前增加了收入，牧主、牧户双方都很满意。

　　三、“三不两利”政策的重大作用与历史意义

　　(一)“三不两利”政策为牧区成功实现民主改革、恢复和发展畜牧业发挥了重要的历史作用

　　内蒙古自治政府成立后，开展牧区民主改革的工作是一个全新的尝试，毫无先例可循，也没有任何现成经验可资借鉴。在这种情况下，牧区的民主改革走了一些弯路，犯了一些错误，尤其是不顾牧区的特殊性而照搬照套农区做法。在总结经验教训的基础上，为了顺利完成牧区民主改革，恢复和发展畜牧业经济，乌兰夫提出了“三不两利”等一系列独具特色的民主改革政策。实行“不斗、不分、不划阶级”的政策，并不是说牧区没有阶级和阶级斗争，也不是民主改革中不进行阶级区分和阶级教育，而是指不实行农村土改中划阶级、斗地主、分浮等做法。因为，民主改革的性质虽然在农区还是在牧区都是一样的，但是牧区与农区有很大区别，牧业经济与农业经济又是完全不同的经济形式，牧区采取与农区完全一致的做法进行民主改革，显然是不可行的。由于曾遭受残酷的民族压迫与经济文化落后等原因，牧区阶级划分不明显，牧主对牧民的剥削也与农区不同，草原畜牧业经济中牲畜既是生产资料又是生活资料，畜牧业经济较之农业经济更具散漫性、脆弱性和不稳定性，容易遭受自然灾害的侵袭和人为的破坏。

　　这些特点决定了牧区决不可采取与农区相同的办法进行民主改革，如果照搬农区的做法，必然会打乱畜群结构，造成牲畜的散失、死亡和严重的经济损失与生产衰落。民主改革初期的实践，充分证明了这一点。所以，乌兰夫依据以往的经验教训和牧区的实际，果断实行了“不斗、不分、不划阶级”政策。事实证明，该政策对团结各阶层人民、加强各民族间的互助、稳定社会秩序进而顺利完成牧业区民主改革起到了重要的作用。“牧工牧主两利”政策，是对牧主与牧民之间关系的客观认识的基础上形成的政策。牧主与牧工之间的关系基本上是雇佣关系，是劳资关系，只要牧工的工资合理，那么这种政策就对畜牧业经济的发展是有利的。实施“两利”政策，就是承认和保护牧区的牲畜和其他财产的私有权，鼓励和发展包括牧主经济在内的畜牧业经济。与此同时，还要保护牧工的基本利益，在发展生产过程中逐渐地、适当地提高牧工的待遇，改善牧工生活。“两利”政策的实施，改变了原来牧区存在的旧“苏鲁克”制度中存在的严重的经济剥削，大大提高了牧工的收入，同时也保护了牧主的一定利益，受到了牧区各阶层的欢迎。

　　由于牧工和牧主利益都得到了保障，因而激发了他们的生产劳动积极性，这在当时条件下成为促进畜牧业生产稳步发展的重要动力。所以说，“三不两利”政策的贯彻执行，保障了牧区民主改革的顺利推进，而结合民主改革提出和实施的一系列恢复和发展畜牧业的方针政策，又有力推动了畜牧业的恢复和发展以及牧区广大人民群众生活水平的提高。牧区民主改革以后，牧区广大人民群众生产和生活情况有了显著变化。

　　(二)“三不两利”政策是乌兰夫坚持实事求是、一切从实际出发的思想路线的光辉典范，为党和政府在牧区开展各项工作提供了宝贵的可资借鉴的经验

　　内蒙古的牧区与农业区不同，有着自身独特的一些特点，经济文化十分落后，而畜牧业经济又与农业经济又各有各的特点，牲畜既是生产资料又是生活资料。同时，牧区从事畜牧业生产的劳动人民以蒙古族为主。如果不认清牧区的这种客观实际，照抄照搬在农区实行的办法和思路，那牧区工作必将遭到失败。所以，在建设社会主义牧区方面没有任何先例、经验可参考的情况下，只有深入开展调查研究，充分认识和掌握牧区的地区特点，才能制定出台符合牧区实际情况的可行的方针政策，才能做好牧区各项工作。

　　乌兰夫自内蒙古自治政府成立伊始，就坚持这种工作方法，注重对牧区的调查研究，并依据牧区的地区特点、民族特点、经济特点制定实施了一系列独具特色的方针政策，推进了牧区各项事业的稳步发展。其中，“三不两利”政策是乌兰夫及内蒙古党委和政府坚持实事求是、一切从实际出发的思想路线的一个光辉典范。

　　解放前的内蒙古牧区，经历了封建王朝的压迫、国民党反动统治、日本侵略者的压榨，经济极度落后，人民生活水平极端低下，百废待兴。对于广大牧民群众来说，废除封建制度、翻身做主是首要要求。但同时，改变贫穷落后的生活面貌、提高生活水平也是最真切的希望。通过民主改革，废除了封建制度，消除了阶级压迫，但如果人民群众的生活状况没有发生根本改变或提高，那么民主改革就失去了本身的意义。“三不两利”政策提出和实施，正是顺应了广大牧民群众的要求和希望，旨在通过民主改革推动牧区经济社会的发展。“三不两利”政策充分考虑到了牧区的民族特点、经济特点和阶级关系特点，通过和平的方式进行改革，这显然是有利于消除农区急风暴雨式的土改对牧区的影响，减少改革带来的阵痛，保证了牧区改革在比较安定的社会环境中顺利进行。通过民主改革，废除了封建牧主对牧民的政治压迫制度，限制和削弱了他们经济上的严重剥削，牧区生产力在很大程度上获得了解放，牧民的生产积极性充分调动起来。1947 年，内蒙古首创“三不两利”实施牧区民主改革政策的成功实践，开创了历史先河。后来，中央人民政府将“三不两利”政策作为全国牧区民主改革的基本政策，要求在内蒙古自治区、青海省、新疆维吾尔自治区等少数民族牧业区加以推广和实行，取得了卓有成效的成果。

　　(本文作者孙连春、王佳琳，单位系内蒙古自治区兴安盟老促会)