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常熟市农村集体资产产权制度改革的实践

2021/03/03  浏览量:     

  江苏省常熟市现有229个行政村及涉农社区。近年来,随着农村集体经济不断发展壮大,常熟市积极探索推进以农村集体资产股权量化为特征的产权制度改革,在坚持农民集体所有的前提下,将村级集体资产的收益分配权,按一定标准量化给集体经济组织成员,由集体经济组织成员共同所有转变为按股共有,让农民变股民,按股享受集体资产收益分配权,极大地促进了农村集体经济发展和农民增收。

  一、改革的现状及成效

  常熟市的农村集体资产产权制度改革主要分为两个阶段推进。

  第一阶段主要是折股量化,按份共有。随着常熟市农村集体资产总量的增加和工业化、城镇化的加快推进,农村经济结构、社会结构发生了深刻变化,农村集体资产产权不清、管理不严、效益低下和民主监督缺失等问题日益突出,影响到农村社会的和谐稳定。为了切实保护村级集体经济和农民权益,探索创新农村集体经济的有效实现形式, 2002年,常熟市首先在梅李镇梅北村进行村级集体资产产权制度改革试点,设立了全市首家村股份经济合作社,拉开了常熟市农村集体产权制度改革序幕。2004年,常熟市委农村工作办公室制定出台了《关于实施农村社区股份合作制改革的意见》,农村集体产权制度改革正式在全市全面推开。全市各镇(街道)积极探索、大胆实践,至2009年,全市244个行政村(涉农社区)村级集体经济组织基本完成了社区股份合作制改革,有力地促进了富民强村长效机制的建立。改革完成后,通过几年的区划调整、规范完善,截止2016年底,全市拥有社区股份合作社233家,其中220家于2012年按规定进行了工商注册登记,入社农户22.09万户,入社成员72.97万人;资产总额119.49亿元,净资产79.37亿元,较好地落实了农村集体经济组织成员对本组织集体资产的股份占有权和收益权。

  第二阶段主要是股权固化,户内共享。随着改革的不断推进和工业化、城市化进程的不断加快,各种因人口增减、股权变动等引发的矛盾纠纷不断增多。为避免因股权频繁调整带来的周期性矛盾,常熟市从2015年起,全面开展了以股权“量化到人,固化到户”为主要内容的农村股份经济合作社股权固化改革,即将量化给集体经济组织成员的收益分配权,以户为单位固化,实行“增人不增股、减人不减股”的静态管理,不再因家庭成员户籍、人口发生变化而调整股权,为实现股权在集体经济组织内部继承、转让、赠与等股份权能的实现提供了基础。目前,全市已基本完成了村级集体经济组织产权制度改革,并按要求进行了登记赋码颁证工作、成员股权管理系统的数据录入和股权证换发工作。 一是全面摸清了农村集体经济组织家底。通过清产核资,明晰了资产权属,妥善处理了一批历史遗留问题,理清了农村集体“三资”的存量、结构、分布和使用情况,做到了账物相符、账账相符、账证相符、账款相符,为全面推动农村集体资产“四上”改革(资产上图、管理上网、交易上线、权属上证)打下了坚实基础。

  二是明晰了村级集体资产权属。村级集体经济股份合作制改革,通过将农村集体资产以股权份额的形式量化给每个集体经济组织成员,保证并落实了成员对集体资产的股份占有、收益和监督管理等多项权利,实现了集体资产收益分配权由共同拥有到按股共有的转变,改变了以往集体资产“人人有份,人人无分”的状态,理顺了村集体经济组织和成员之间的关系,基本建立起了集体经济组织与广大成员持续共享增值收益的长效机制。

  三是激发了农村集体经济发展活力。推行社区股份合作制改革以来,合作社通过股权和收益分配,将全体村民与合作社结成紧密的利益联合体,极大地调动了广大集体组织成员关心集体经济发展的主动性,确保了集体资产的保值增值,促进了村级集体经济的稳步发展。2019年全市村级集体总收入25.17亿元、村均977万元,稳定性收入达17.75亿元、村均775万元,分别比2018年增长9.7%和7.9%,其中资产性、资源性收入比重超过85%,已成为常熟村级集体经济发展的主要来源。

  四是有效地促进了农民增收。改革的目的是促进农村集体资产的保值增值和农民增收。通过改革,以股权的形式明确组织成员在集体所有者权益中所占的份额,农民从集体资产中得到了应有的股份,并享受到股红分配,即农民在实现按劳分配的同时,增加了按资分配的份额,最大限度地保障了成员合理分配,共同享有发展改革的成果。2019年,全市股份经济合作社分红已实现全覆盖,其中有43个股份合作社股份分红总额达7349万元,最高分红每人1万元,连续多年保持了快速增长势头,股权分配收入已逐渐成为农民获得稳定的财产性收入的重要来源。

  五是提高了民主参政意识。以往村集体资产的经营管理基本上由少数人说了算,虽然各地也实行了村务公开、民主理财制度,但群众参与程度不高。组建股份经济合作社后,村民有股份,他们更加关心集体资产的运行和处置,每个股份经济合作社普遍建立了“三会”组织,健全了“三会”制度,村民代表大会成为了决策机构,改变了过去集体资产处置、使用由一个人或少数人说了算的状况,增强了村级工作的透明度,有力地促进了基层民主政治建设。

  二、改革的主要做法及经验

  1、确立思想基础。改革初期,针对部分农村基层干部群众对实行农村社区股份合作制改革的重要性、必要性和紧迫性缺乏正确认识的情况,常熟市通过召开会议和媒体等进行广泛宣传发动,统一思想认识。各村分别组织老党员、村民组长、部分村民代表召开座谈会,并利用村务公开栏、村报、微信等形式,宣传农村集体产权制度改革的目的意义和相关政策,营造群众积极参与支持改革的良好氛围,使加快推进改革成为各级各地的共识,成为广大农民和基层干部的自觉行动。

  2、把握重点环节。首先是把好清产核资关。由镇(街道)农经部门与村改革工作小组联合对集体经济组织所拥有的资产、负债和所有者权益进行全面清理登记,依法界定资产权属,并将资产清查结果及处理意见进行公示。其次是把好设置股权与量化股份关。改革初始阶段,股权设置有集体股和个人股两种。股权固化改革时,全面取消了集体股,设置基本股和享受股,对可享受股份的具体对象和股份配置数量,提交村集体经济组织成员民主讨论同意;持股成员的收益分配权,可依法社内继承、转让、赠与,但不得退股提现。第三是制订好合作社章程。通过改革建立的农村股份经济合作社都必须制订规范的合作社《章程》,并提交成员代表大会讨论通过后生效。第四是建好合作社组织机构。合作社都必须建立健全成员代表大会、理事会、监事会“三会”组织,按照章程明确的权利义务和工作职能,各司其职,积极开展正常的经营活动。

  实行股权固化的主要环节除了开展清产核资、完善合作社章程和组织机构外,重点是核实成员信息、界定成员配置股权。核实成员信息,主要是以公安部门户籍登记为依据,摸清、核准每个农户家庭成员基本情况,重点核实清楚人员户籍变更、迁入、迁出、出生、死亡、身份性质变化等内容及时间节点,建立人员信息数据库。界定成员配置股权,主要是根据人员信息调查确认结果,综合户籍关系、土地承包、居住情况、征使用土地补偿安置等因素,依法、民主准确界定成员,并按照实施方案确认的股权配置办法,以户为单位逐人配置股权。对所量化到人的股权份额实行“固化到户、户内共享”,股权份额以户为单位“生不增、死不减”。

  3、加强工作指导。市、镇(街道)以及各村都建立股份经济合作社改革领导小组和工作小组,加强对改革工作的指导监督;分期分批开展业务培训,并对个别情况复杂、矛盾突出的村开展专题培训,确保在改革标准和内容方面的统一和规范操作;编制工作指导手册,明确成员的界定、股权的配置、成员代表的产生及各环节的工作内容,特别是在股权固化改革中,还制定了宣传动员、开展人员调查、制定实施方案、资产清理、配置股权等“十步走”的工作程序,为基层推进改革提供了一套完整规范的操作办法。同时,在推进过程中,充分发挥一线指导服务作用,正确处理加快推进改革与保持农村社会和谐稳定的关系、严格依法依规与特殊情况实行“一村一策”的关系,指导各村因村制宜,科学制订改革实施方案,逐个指导改革实践,使改革工作决策民主、方案科学、操作规范,确保改革工作平稳有序推进。

  4、坚持改革原则。一是坚持集体所有的原则。农村集体产权制度改革必须坚持集体所有制不改变、不动摇,量化到人的股权,只作为成员享受所在集体经济组织收益分配的必备依据,其所有权仍归属所在集体经济组织的全体成员。二是坚持农民持续增收的原则。推进农村集体产权制度改革,最终目的在于增加农民收入,这是推进改革和发展股份合作组织的目标和方向。因此,改革中要充分考虑成员分配收入,让集体经济发展的成果更多惠及农民。三是公开透明的原则。在实际操作过程中,坚持尊重民意、公开透明,改革过程中的清产核资、成员界定、股权设置等都要进行公示,改革工作中的其他重大问题全部由成员代表大会表决决定。

  三、深化完善改革的建议

  1全面完善股权固化机制。加快研究出台股份经济合作社股权管理办法,建立完善股权管理制度,积极探索合作社内部股权流转形式,力争在近年内建立起归属清晰、权责明确、利益共享和流转顺畅的全新机制,推动股权管理规范化、程序化和制度化,依法保护成员的合法财产权益。同时,进一步建立健全成员(代表)大会、理事会和监事会,督促其依章规范运行,强化民主监督,提升规范运作水平。

  2、发展壮大集体经济。农村集体产权制度改革的根本目的是为了建立起更具活力的体制机制,实现集体经济的不断发展壮大。要积极创新农村集体经济管理体制和经营方式,进一步规范联合抱团发展主体经营管理行为,鼓励支持联合抱团发展公司积极参与老旧工业区更新改造,投资兴建工业标准厂房等经营性物业资产,积极参与政府重点扶持项目、政府购买服务和风险较低的公益性项目建设。探索合作社存量资产集中经营、委托管理等资产运营新机制,通过市场化配置手段实现集体资产的保值增值。

  3、加大农村“三资”监管力度。市、镇集体资产管理部门要继续加大监管力度,严格执行农村集体资产管理的相关政策制度,确保农村“三资”管理工作规范完善。不断升级和完善农村集体“三资”监督管理和财务管理信息系统,建立清理成果数据库,实现农村集体“三资”管理的信息化、制度化、规范化管理。在上级有关部门的支持下,探索实施集体经济组织无证资产简易登记颁证实施办法,以及登记在村民委员会名下的集体经济组织拥有所有权的资产的更名颁证办法,维护集体资产权益。

  4、健全完善农村产权交易体系。目前常熟全市已全面建成由市、镇(街道)、村统一管理、协作联动、并网运行的农村集体产权交易体系,并配套建立了规范有效可操作的交易流程。未来,要进一步规范资产交易行为,实行公开进场交易,一般采用线上交易方式,实现市场的充分竞争。完善农村产权上线交易体系,探索实现农村集体“三资”监管与产权交易、资金管理、财务核算多系统的互联互通,推进集体资产管理制度化、规范化、信息化建设,有效杜绝暗箱操作、违规签约等行为,确保符合条件的农村集体资产全部上线交易。

  (常熟市老区开发促进会)

编辑:徐高中