2021年，江苏省丹阳市扶贫“三会”司徒镇分会针对村规民约在农村基层治理中的现状、作用等一些情况深入调查研究，对村规民约助推乡村治理，建设美丽乡村提出一些建议。

　　一、背景及现状

　　村规民约作为介于法律与道德之间"准法"的自治规范，是全体村民共同意志的载体，是村民自治的表现，是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的行为准则。习近平总书记在十九大报告中首度提出实施乡村振兴战略，强调“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。中共党十八届四中全会做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出 “发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程社会规范在社会治理中的积极作用”。这表明，依法治国的历史进程中，要高度重视村规民约在乡村治理中的价值，不断加强村规民约在乡村治理中的地位，充分发挥村规民约在乡村治理中的作用。

　　司徒镇位于丹阳市西郊，是全国知名的“眼镜之乡”，镇域面积91.73平方公里，辖10个行政村、1个社区、1个居委会，第七次人口普查总人口54070人。从调研情况看，目前各村均制订有村规民约，内容涉及爱国爱党、社会治安、婚姻家庭、生态环境、教育卫生、邻里关系、土地管理等多个方面，绝大多数村规民约内容都体现了国家法律、法规和政策精神，大多村民对本村的村规民约都较为认同，认为村规民约是有意义的、起作用的，在农村生产、农民生活中起到了良好的促进和调节作用。

　　二、目前存在的突出问题

　　从协商议事活动开展及调研情况看，村规民约在基层治理过程中存在一些较为突出的问题，主要有以下几点:

　　1.内容千篇一律，雷同化程度较高。通过调查发现，我镇有部分村的村规民约内容几乎完全相同，都是根据镇下发的村规民约范本直接制定，没有“因地制宜”从本村实际出发，导致村民对村规民约重视度不够、可执行力较弱。

　　2.内容不合时宜，未能及时更新完善。有的村规民约内容过于简单，且内容已于当前形势或法律法规不相符；有的村规民约道德宣言式、倡导式的条文多，口号多实际少，明确村民权利义务条文少；有的只是针对环境保护、邻里关系，治安管理、土地承包等基本事项作出了规定，但对产业发展、民生问题等重点任务提及很少。比如某些在“子女赡养老人”的村规民约中，出现了每年给予“取暖柴2000斤”，这条规定明显已不合时宜，需要尽快修改完善。

　　3.执行较为困难，村规民约流于形式。在调查中发现，大部分村的工作人员都反映，村规民约在实施过程中只是一纸空文，虽设置了如罚款、在警示平台曝光等制裁措施，但在实际实施过程中却难以执行。如有的村规定“乱倒垃圾、污水者责令其及时清理，可给予20－100元罚款”，但绝大多数村一直以来只用过奖励规定，从没有用过处罚措施。村规民约未发挥应有的作用，长此以往，将失去权威性。

　　三、完善村规民约已开展的做法

　　2021年，为进一步倡导移风易俗、弘扬文明新风，助力乡村振兴建设，司徒镇充分利用各村“有事好商量”协商议事室，开展“完善村规民约 树立文明新风”专题协商议事活动。各村结合本村实际，围绕解决乡村陋习陋俗、人情往来事项多、负担重等民生难点问题，同时结合人居环境整治、垃圾分类等重点工作，确定了“破除陈规陋习、弘扬文明新风”、“爱护公共设施、树立文明新风”、“禁止乱倒垃圾，乱堆粪土，乱放柴草”、“绿色生活、拒绝浪费”等11个各具特色的议题，通过一事一议的原则，有针对性地修订完善了一些村规民约，进一步健全了自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

　　会议结束后，各村协商议事达成共识后，将成果上报各自村委会专题研究，并将相关成果上报镇协商议事室备案。同时引导广大村民参与到村规民约的宣传、落实、监督工作中，倡导党员领导干部带头遵守村规民约，乡贤人士积极响应人情减负行动，使之内化为村民自觉遵守的行为准则，形成互相监督、共同遵守的良好氛围。

　　四、完善村规民约的建议

　　在调研中通过发现村规民约存在的突出问题，把制约乡村治理的短板找准，进一步做好村规民约的制订和完善工作，充分发挥村规民约教育、引导和约束、惩戒作用，将村规民约作为村民自治、创新乡村治理的有效载体，不断完善了基层治理体系。对此，特提出以下对策和建议：

　　1.加大宣传引导力度。一要着力提高农村基层干部的法律意识和依法建章立约的自觉性，运用法律知识指导和管理村务，自觉执行村规民约，促进乡风文明。二要通过召开村民代表大会、村民小组会议以及其它群众喜闻乐见的形式对村规民约进行宣传和讲解，使广大村民正确认识制定和完善村规民约的意义、作用，同时充分发挥乡贤、"两代表一委员"、党员干部、退休老教师等引领作用，动员他们作为村规民约践行的监督员、劝导员、引导员主动参与到村规民约的践行中。

　　2.严格遵守制定程序。要规范村规民约制定程序，制定和修改村规民约，充分尊重群众制定村规民约的主体地位，充分发扬民主，广泛征求群众意见，真正反映全体村民的共同利益和愿望。在村规民约的制定和修改中，应该严格按照《村民委员会组织法》的规定进行，落实好调查研究、集中意见、提交村民大会审议、公布、备案等有关程序和步骤，不能由村委会或者少数人来制定和修改，确保村规民约的制订符合法定程序，从而使其具有法律效力。

　　3.因地制宜完善内容。一是村规民约内容上不与国家的法律、法规、政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。二是要因地制宜修订和完善“村规民约”，与当前脱贫攻坚、环境保护、社会治理、乡村振兴等深度融合，通过执行好“村规民约”去助推重点工作，解决实际困难。例如乡道的维护与修缮，出钱与出力形式，可以根据村民长期形成的行为习惯来制定村规民约。可借助各村 “有事好商量”协商议事平台，通过“一事一议”的形式完善村规民约的内容，确保针对性。三是要注重可执行性，提升村规民约权威，要结合各村实际和特色，将各项重点工作纳入村规民约。例如违规处罚轻重适度，既不激化矛盾，又能通过处罚真正达到教育、警示、约束的作用。

　　4.强化考核激励机制。在各村大力推行"家庭+个人"积分量化考评管理制度，按照奖惩公开的原则，定期通过村民代表大会、网格员群等，对村规民约执行情况进行通报，将积分考核结果纳入到"文明家庭""好婆婆好媳妇好邻居"等评选活动中。对于屡教不改、态度恶劣的，采取批评教育、警告、责令改正、取消荣誉评选等处罚措施，形成以遵守村规民约为荣、违反村规民约为耻的舆论氛围。

　　（丹阳市扶贫“三会”司徒镇分会）