中央一号文件和省委党代会都提出：“聚焦关键薄弱环节和小农户，加快发展农业社会化服务”“培育壮大新型农业经营主体，开展多种形式托管服务”。革命老区黑龙江省佳木斯市是国家重要的商品粮基地，家庭联产承包40年来，在总的土地承包政策不变的大框架下，经营方式的变革一直处在创新和完善之中。城乡一体化和现代农业的发展，拉动了农村劳动力的重新排列组合，催生了耕地的规模化经营、新技术的推广和生产力水平的提高，一家一户的小规模种植渐次被规模化、组织化、集约化所取代。以土地规模化经营为目标，依托各类服务主体(托管公司)，吸纳众多的小户型农民参与到土地的托管经营。规模化的种植，承载先进技术和降低生产成本，实现区域生产力水平的提高。2022年，佳木斯市农业生产托管服务实施主体402个，土地托管面积357.4万亩(其中全程托管240.6万亩),服务小农户22583户。据测算，通过农资集中采购、规模化作业，玉米、大豆亩均生产成本降低6%左右;通过良种良法、农机农艺的结合及激光、遥感、航化、无人驾驶等现代农业技术手段的匹配，玉米、大豆产量比普通小面积地块提高5-8%。在上述402家托管服务主体(托管公司)中，专业合作社338家、域内外大型农业企业6家、家庭农场及其它服务组织58家。另外，一些村级股份合作经济组织也开展了托管业务。

一、土地托管的主要运行模式

(一)专业合作社服务模式。2009年成立的同江市绿农合作社坐落在街津口乡卫明村，总资产超千万元，实力雄厚。2022年，合作社托管该村109个小农户的土地7200亩，种植玉米4500亩、大豆3200亩。耕、种、管、防、收等所有环节，由托管公司统一服务，集中连片，标准化管理。当年每亩平均增产玉米41.3公斤，每亩增产大豆18.5公斤，再加上节省成本8%左右，托管地块每亩纯增收达到150元以上。汤原县永兴农机专业合作社不断聚集散户土地，实行规模化、集约化生产，2022年托管98户农民的土地6700亩，全部种植玉米，秋后算账，托管地块与农民自种相比，每亩多打粮食70多公斤，加上节省成本的收益，每亩多收益148元。该合作社从2023年开始，逐次进行土地连片整理，有望三年内实现全村“一块田”。2022年，全佳木斯市共有338家农业合作社开启土地托管服务业务，服务农户15769户，完成托管面积249.6万亩，占全市当年总托管面积的69.8%。

(二)大型农企集团带动模式。同江市东益农发有限公司(东方红村村投公司)，2022年与北大荒农服集团签订托管土地4000亩的合同，开展“五统一”的标准化作业并取得实效，以东方红村为中心，又辐射带动了周边9个村(屯)9.25万亩耕地的托管业务。抚远市生德库村与北大荒农服集团签约，托管该村土地 9279 亩种植大豆，全部采用大垄密植栽培技术，秋后每亩增产大豆22.5公斤，每亩纯增收入135 元，全村农民因此增收98 万元，村集体增收45万余元。富锦市连山村股份经济合作社与中化集团合作，2022年将全村174户农民的10566.31亩耕地实施“整村托管”，打造“品种品质品牌提升工程”，引进马斯奇奥大垄三行播种机、马

上图：富锦市连山合作社土地托管标准化作业

特马克精量式6行播种机等国际先进机械，优选品种、配方施肥、精细管理、绿色防控、适时收获，玉米亩均产量800公斤，比往年增加75公斤;大豆亩均产量195公斤，比往年增加15斤，全村农民人均增收9500元。佳木斯市在引入大型农企集团的实践中，按照“垦地融合发展”路径，实施托管面积40.3万亩，其中在11个村打造垦地合作示范田1.6万亩并获得成功。2022年，全市共有6家域内外大型农企集团参与土地托管，服务农户3508户，完成托管面积55.5万亩，占全市总托管面积的15.5%。

(三)家庭农场及种植大户引领模式。家庭农场、种植大户将村民分散的地块托管过来，统一连片种植，也成为当地土地托管的一种新尝试。桦南县金沙村盖春生家庭农场，托管村内35户农民的2968亩耕地，将服务费转入乡经管站代管，按照合同约定，如果秋后达不到预期产量，家庭农场按每亩保底价867元付给农户;如果达到预期产量，粮食归农户所有，农户按每亩498元的标准交付托管费。2022年，该家庭农场每亩玉米产量达到766.7公斤，售价为每公斤2.10元，每亩地毛收入1800元，除去托管费每亩498元，亩纯收入1302元，比一般种地户增加350元/亩左右。郊区中草药种植大户王运迁带领98户农民，发展防风、红紫湖、桔梗、黄芪、黄芹、白藓皮、苍术、赤芍等十几种东北地道药材3000多亩，户均创收13万元。桦川县谷大村姜红岩家庭农场连续十多年为大型种业公司繁育良种，成为当地著名的科技带头人。2022年托管水稻185亩，生产水稻良种10万多公斤，纯收入超过15万元。2022年，佳木斯市共有58个家庭农场及种植大户开展土地托管业务，服务农户3306户，完成托管面积52.3万亩，占全市当年总托管面积的14.7%。

二、土地托管的运行机制分析

(一)土地托管如何运作。一是落实托管公司。乡(镇)政府筛选合作社(大型农企、家庭农场等)报县经管站审核，合格后，经管站将托管公司资质材料(资产、财务、人员技术、机械设备、信誉等)录入“中国社会化服务系统”，录入成功后，该合作社则具备托管资格。二是确定托管地块。乡村政府及组织向农民宣传，动员和组织农民参与土地托管，农民达成意向了，再和托管公司进行双向选择。三是签约。双方就《土地托管合同》约定的内容(服务项目、质量标准、服务费用、产量收益等)进行洽商，达成一致后，在村组织和经管站的参与下(保护农民利益)签约。四是实施。农户按合同交纳服务费，钱款交到由乡(镇)经管站和托管公司共管的银行指定账户，托管公司按约定作业服务。五是监管。经管站和村合作经济组织负责全程监管，耕、种、管、防、收各个环节都要由机械手、服务主体、农户签字确认并留有影像资料。六是核查验收。聘用第三方监测机构实施，做“主体资格、托管服务面积、监管托管账户资金、托管小农户比例(60%以上)、内业资料档案、服务合同”等全面核查，然后将完整资料上传“中农融信”网上系统，验收通过。七是发放补贴。验收通过后，村组织将补贴名单张榜公示无异议后，发放补贴。补贴上限为50元/亩，以同江市为例，2022年该市土地托管38万亩，奖励资金1100万元(配额46.10元/亩)。八是工作总结。

(二)托管与流转的机制区别。第一，概念标注不同。土地托管是以农户的承包地委托给大型农企或农民合作社等专业化组织，由该组织为农民提供生产环节服务的活动，托管的方式分为半托管或全托管。土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权使用权转让给其他农户或经济组织、保留承包权的行为，流转的方式包括出租(转包)、互换、转让、入股等。第二，从进步意义不同。土地托管为了将一家一户分散地块的经营权集中起来，由托管公司实行规模化生产、集约化经营，发展现代农业。而土地流转则不同，承租者流转到土地经营权后，对其是否规模化、科技化没有约定，其进步意义远逊于托管种植。第三，政府推动了土地的托管。下达任务并推动落实、参与监管、跟踪考核、实行补贴，并协调金融、保险机构的介入支持等。

(三)项目实施中的运作机制创新。第一，创建“村集体股份经济合作社+现代农机专业合作社+农户”运行机制。以富锦市东安村为代表的这种运行机制，充分发挥村集体经济组织统的功能和现代农机专业合作社农机装备的优势，完成了“五统一”(统一种子化肥，统一种植技术，统一调配农机作业，统一作业质量标准，统一检查验收)的农业生产全程管理，实现了玉米和大豆生产从生资采购、机耕、机播、统防统治、机收的全程现代农机服务，既降低了生产成本、又提高了现代化水平，推动了现代农业的发展。第二，探索吸引农户托管土地的9条办法。一是签订土地托管合同，保证托管农民土地的产量不低于左邻右舍，增产部分的效益全部归农民所有;二是参加托管的农民不分先后，在农业生产服务上平等对待;三是服务项目及收费价格公开透明;四是托管服务手段先进科学，农机装备保证是当地最先进的，全程农机作业质量要达到《黑龙江省农机田间作业质量标准》的要求;五是种植技术方案要征求托管户的意见，并请县、乡农业专家把关，做到科学合理，保证按照技术流程开展服务;六是技术保障，依托市农业技术推广部门全程技术指导服务;七是生资采购供应全部是大厂家大品牌，保证生资品质;八是托管农民的土地承包权、经营权、收益权没有改变，仍享受国家发放的各项补贴;九是托管自愿、退托自由，免除农民后顾之忧。

三、托管经营增产增效显著

(一)推动土地规模化经营。中央和省政府以政策补贴支持土地托管，就是要吸纳中小户型的农民，将分散的土地统一种植，推动适度规模种植。在佳木斯市，每个托管公司接单规模不能小于3000亩。

(二)加快良种良法推广。据调查，全市土地托管地块规模化经营率100%、良种化率100%、大机械标准化作业率90%、植保统防统治率100%，科技贡献率超过64%。

(三)节本增效显著。佳木斯市农业农村局测算，托管大豆、玉米亩均降低成本22.6元/亩左右，占总成本(377元/亩)6%。托管玉米亩均增产25公斤(增幅4.2%)、增收50元左右;大豆亩均增产8公斤(增幅7.4%)、增收40元左右。全市2022年托管面积357.4万亩，平均节本增效65.65元/亩，总增收2亿元以上。

上图：汤原县双喜现代农机合作社土地托管带动社员当年分红600万元

同江市农村合作经济管理站以该市街津口乡渔业村农户张继伟为样本，做了一项调查，该农户以150亩耕地(其中玉米90亩、大豆60亩)的规模加入当地合作社进行托管经营，与当年、当地土地流转进行算账对比。流转收入:2022年街津口乡渔业村耕地每亩流转费600元，150亩小计9万元，加上年末补贴2.7万元(种植补贴1.8万元+轮作补贴0.9万元)，总收入11.7万元。托管收入:当年春天，农户需要交给合作社托管费260元/亩，150亩为3.9万元。年底种植收入16.7万元+种植补贴1.8万元+轮作补贴0.9万元，合计总收入19.4万元，再减去托管服务费3.9万元，最后剩15.5万元。二者比较:150亩耕地(玉米90亩、大豆60亩)，托管比流转增加收入3.8万元，平均每亩增收253.3元。另外，土地托管将农民从土地中游离出来，增加务工创收的机会。佳木斯市2022年托管土地357.4万亩，22583户农民参与到托管中，其中有超过1.5万名农村劳动力外出打工，人均打工收入在2万元以上，这也是一笔可观的数字。

四、土地托管存在的主要问题及原因

(一)小农户地块过于零散，大机器规模连片作业难。农村联产承包政策实施以来，村集体土地分的过于零碎，一直以来是困扰大型农机规模连片作业的难题。托管土地推进了连片种植，但小地块与大机械的矛盾依然存在。实施托管的农户地块最多一家竟有23块，地块最多的托管主体有200多块地。个别实施主体的种、肥、药还没有实现统一采购，农机作业也是每户一清种肥，影响大型农机作用发挥。

(二)农机装备数量多，现代农机(具)比例低。农民专业合作社为托管主体的农机配备情况还好一些，村股份经济合作社搞托管服务的由于自身没有生产性的固定资产，开展托管作业只能是通过购买、租赁或雇佣农机合作社和农机户的农机开展托管作业，主导思想是本村人种本村地，立足雇佣本村农户现有的机车作业，这样就出现了技术状态不好的农机挤入托管服务作业行列，此类机车不能保证作业质量，还会影响到托管主体的形象。

(三)托管主体的管理和生产人员文化素质较低。现在的服务组织领头人大部分还是知识水平不高的农民，对上级主管部门的相关要求接受和理解能力差，实施过程容易出偏差，管理水平粗放，甚至存在盲目投入、不顾需求大量添置机械设备，有些固定资产、机械设备闲置或利用率不高，形成浪费，投入与产出不成正比。

(四)乡(镇)级业务监管指导不到位。包括托管主体种植技术方案制定，政策解读、宣贯，深入基层调查研究的力度不够，导致出现托管合同签订不完善、托管主体生产无方案、流转变托管的现象出现，尤其是对村股份经济合作社的监管不到位。

(五)土地来源证明材料复杂。按照省模板的要求，托管农户的土地来源证明要有农户的土地台账(或土地确权证)及村级三职干部的签字。如果是流转其他农户的土地，还要有土地流转合同及流出方农户的土地台账(或土地确权证)。如果托管国有土地的，其土地来源证明更复杂，而且第一手的国有土地来源证明材料还不愿意提供给托管户。

五、对土地托管服务的几点思考

(一)不贪大不求洋。村户经济和土地经营是“三农”问题的核心，要吸取过去发展农业专业合作社出现的重扩张、轻管理的教训，注重托管服务的质量和效果，稳扎稳打，保证成功率。不流于形式，不砸钱搞所谓的示范区、先行区，不人为制造形象工程，避免贪大求洋，给事业造成损失。

(二)规范托管服务的管理。一是把控准入资格和主体信誉。选择优秀的经合组织作为服务主体，不盲目引进域外大型企业参与托管服务，以避免失误。二是从严制定并执行合同条款。协商好托管服务标准和服务价格，完善服务费用的收取机制，加强资金风险管控。三是规范运作流程。把控收费、采购、耕种管防收的执行、产成品的销售、利益的分配等每一个环节的运作流程，实行规范化管理。四是强化监管。及时发现、解决托管服务期间出现的各类问题，留存、保管好托管各环节形成的档案、影像资料。五是建立托管服务纠纷调处机制，切实维护托管农户和服务组织双方权益。

(三)完善政策的支持机制。一是补贴资金采取“先服务后补助”的拨付方式，按省级下达资金和当地最终确定的服务面积确定补助标准，按各托管主体的验收合格面积确定其补贴金额，在当地公示无异议后，由农业农村主管部门向当地财政部门申请补贴资金结算。二是加强金融、保险支持。以县(市)为单位设立融资专项补贴资金，适当补贴托管服务组织贷款和担保费用，协调金融、担保机构与托管服务组织对接，创新服务产品和服务方式，简化审批手续，给予信贷支持。建立国家和地方共同出资的农业大灾基金，可以从每年的保险盈余中提取一定比例的大灾准备金。同时建立相配套的基金管理和使用明细，确保基金的合理使用。加大防灾的人力和物力投入，把托管主体和农户的灾损降到最低。