根据年度工作安排，我们对四明山区域(四明山镇、大岚镇、鹿亭乡、梁弄镇、梨洲街道茭湖、燕窝、黄明片)农村闲置房产资源及盘活利用情况进行了专题调研，采取抽样调查、重点调查、召开座谈会和市外考察等方式，了解掌握农村闲置房产资源利用现状、存在问题、建议要求。对此，特提出下步闲置房产资源盘活利用建议意见。

一、闲置房产资源盘活利用现状

(一)现有闲置房产资源的基本现状

随着山区“内聚外迁”、人口流动结构变化、教育网点调整、行政村撤并以及生态和饮用水源保护严控严管，四明山区域农村人口结构、产业和就业结构和居住方式发生了较大改变，出现了不少闲置的房产资源。

一是农户现有闲置房产资源。通过对四明山镇平莲村、梨洲村，大岚镇大岚村、上马村，鹿亭乡白鹿村、东岗村，梁弄镇让贤村、东山村和梨洲街道燕窝村、上王岗村抽样调查，10个村的农户闲置房产有2000多间，面积有8万余平方米。大岚镇在抽样调查的基础上，又在全域范围进行初步排摸，闲置农户房产3700多间，面积超13万平方米，全镇平均农户住房空置率达到32.61%。鹿亭乡委托第三方对全乡闲置农户进行调查，有5个村农房闲置率超过30%，其中，上庄村农房闲置率高达60%。山区人口老龄化加速导致闲置房产不断上升。

二是村集体所有闲置房产资源。由于行政村撤并，教育网点和产业结构调整，原有的小村村办公楼、村校舍、大会堂和茶叶初制加工厂已处于基本闲置状态，有的年久失修失管已成为危房。

三是国有及乡镇集体所有闲置房产资源。乡镇“撤、扩、并”后，一些原有小乡镇办公楼有的做村办公室，有的进行拍卖，也有一部分成为闲置房产。随着教育资源的进一步整合，教育网点调整，原有的中小学校和希望小学也有部分成为闲置房产。其它还有供销社、粮管所、卫生院、交通部门等机构撤并调整，部分资产虽作了妥善处理，但仍有少数仍处于闲置状态。个别山区乡镇因竹笋产业和茶叶产业关停下滑，原有的竹笋厂、茶叶初制加工厂大多成为闲置资产。

(二)现有房产资源利用现状。从调研座谈情况看，现在少部分闲置农房，包括乡镇、村集体闲置房产已经开始盘活，特别是交通相对方便、基础配套设施相对较好、自然环境优美的区域，部分闲置房产已开始发展为农家乐、民宿等产业。目前，盘活利用发展民宿、农家乐及其它农文旅结合的休闲业态，主要有以下几种模式。

一是自主开发。农村房屋的所有者、个体自然人，利用自己的闲置房产或是从当地农户、乡镇村集体那里租赁闲置房产通过整修改造、文化元素植入，积极打造农家乐、民宿、茶咖吧、农副产品屋。目前，四明山区域内已有民宿115家，房间数813间，床位1305个，吸纳当地群众就业2330余人，增加了群众工资性和财产性收入。

二是集约开发。村集体通过散收统租、合股合作、自主开发等途径，对相对连片区域进行统一开发，突出村落特色，精心打造“度假村”“景点村”。目前，鹿亭乡上庄村、四明山镇梨洲村等6个村已开始连片打造。如，四明山镇梨洲村岩下山自然村，引进“忘忧谷”打造高端民宿13栋，为村集体增收200多万元。

三是招引开发。探索建立“社会资本+集体经济+农户”利益联结机制，社会资本通过租赁形式流转闲置农房，发展“民宿+”新业态。如，梁弄镇四明山耕生态农场，累计投资1100余万元直接向农户租赁盘活农场周边闲置农房33间，落地非遗体验馆、共富直播间、乡土自然学堂等农文旅结合业态5处，带动就业53人，年均接待观光及研学游客1万余人。

(三)现有闲置房产资源开发利用启示。前段闲置房产开发利用的一些成功案例和外地典型经验显示，随着四明山区域青壮劳动力以及子女加速向城区转移就业和居住，区域内人口“老龄化”、家庭“空巢化”、村庄“空心化”、产业“低效化”程度逐步加深，盘活利用这些“沉睡”的闲置房产，对于拓展山区群众的财产性收入来源渠道，探索增加群众收入具有十分重要意义，也为实现乡村振兴，实现共同富裕创出了一条重要路子。

一是改善了农村人居环境。通过对闲置农房整修改造、基础设施配套完善、农家乐民宿等业态催生发展，原有破败不堪的农房重获新生，点亮了山村烟火，提高了村庄的整体品味，提升了村庄的人气，美丽山村的环境优势进一步得到了凸现，绿水青山美丽画卷重新得到了展示。

二是拓展了山区农文旅融合发展新路径。四明山地处五县市交界，森林覆盖高，群山环绕，气候湿润，山清水秀，人杰地灵，交通便捷，具有民宿等农文旅投资优势，但山区各村可用建设用地不多，文旅产业发展空间狭小，通过盘活整合山区闲置房产可有效解决这一难题，也为拓展山区农文旅产业融合发展找到了一条新的途径，“绿水青山就是金山银山”目标实现成为了可能。

三是开辟了增加农村和农民收入的新通道。通过农户自主开发、合作开发和出租开发闲置房产，把农户“沉睡”的生产生活资料转化为经营性资产，增加农户的财产性收入。村集体通过代收、代租农户闲置房产，招引社会资本合作合股开发，获取股金分红和服务收益，增加村集体收入，壮大村集体经济。闲置房产利用开发的新业态，为当地村民提供的就业岗位，为农民在家门口获取工资性收益提供“黄金途径”。

二、闲置房产资源利用中碰到的困难和问题

(一)政策制度保障还不够到位。在乡村闲置房产盘活利用工作中，碰到许多政策方面矛盾，给农户和投资商带来不少烦恼，同时也失去了很多发展机会。

一是政策红线刚性规定制约了闲置房产盘活空间。饮用水源保护、耕地和生态保护三条红线，使闲置房产盘活利用受到严重制约。个别闲置农房处于一级水源保护区，就没办法开办民宿和农家乐;少数闲置农房可以成片开发利用，但基础设施配套用地(停车场)缺少指标，导致开发商望而却步;有些闲置房产只要稍作翻建整修，可以招商引资，但涉及生态保护无法启动规划设计。

二是规章制度不完善影响了闲置房产盘活利用的进度。部门的各项规定出于公平公正，安全有序的考虑，可以理解，但涉及到闲置农房盘活利用缺乏灵活性。民宿、农家乐证照办理要求过于严格，尤其特种作业许可证(消防、治安)，门槛高，投资大，给闲置房产改造利用带来较大困难;省级公路红线管理要求严格，浒溪线沿线的闲置房产盘活利用开发难度较大，例如大岚镇华山村原华山乡政府办公楼地块;多数乡镇、村集体闲置房屋没有产权证书，按规定办理建设许可流程复杂，开发商积极性不高，投资开发热情不足。

三是现有宅基地制度束缚了闲置房产盘活利用的手脚。随着农户收入结构的变化，农业已不再是山区绝大多数农户单一收入，进而农户对宅基地的依赖程度也在下降。尽管如此，宅基地作为农户的保障性福利，依旧被大多数进城农户视为他们退守农村的最后选择。由于现有土地制度、产权关系、土地规划管理、农民观念和政策支持等多方的因素限制，目前农村闲置房产普遍存在“退出难”、“流转难”、“盘活难”的困境，束缚了闲置房产盘活利用手脚。

(二)工作推进措施还不够有力。山区闲置房产盘活利用已经成为山区乡村振兴，农民增收致富必然趋势，但目前社会关注度和政府部门支持力度没有相应跟进，形成了工作环节脱节的现象。

一是闲置房产盘活利用整体性谋划还不够系统。政府层面还没有把山区闲置房产资源(农户、乡镇街道、村集体)盘活利用工作列入重要议事日程，缺少总体盘活利用规划和工作指导意见。民宿、农家乐等业态档次不高，同质化现象普遍，经营状况参差不齐，政府层面指导引导、谋划策划系统性不够，影响当前闲置房产的盘活和开发利用;缺乏对闲置房产开发利用的分类指导和管理，开发业态类同，最后又形成新的闲置房产，使之成为新的“问题”。规划调整缺少灵活性，有些红线规划一经确定，就长期不变，操作实施中“刚性”力度较强，导致闲置房产开发利用困难重重。闲置房产盘活利用的扶持政策滞后，存在“摸着石头过河”的境地，闲置房产盘活利用步履缓慢。

二是闲置房产盘活利用重点工作推进还不够有力。政府相关部门和乡镇政府对山区闲置房产盘活利用重要性认识不足，工作推进力度存在较大差距。宣传推介不广不深，信息不对称，双向需求对接渠道不畅;农房确权工作处于停滞状态，农户领证比例不高，对闲置农房盘活利用带来基础性缺失;闲置房产盘活利用服务工作还不够到位，服务平台、服务机构、服务内容缺失，整体工作还处于自发、自然状态。

三是闲置房产盘活利用整体配合协动还不够紧密。山区闲置房产盘活利用是一项系统工程，必须整体推进。目前尚未明确哪个政府主管部门负责统筹，缺乏对闲置农房盘活利用系统性研究;完整的工作体系还没有形成，相关部门各自为政，缺乏上下联动、左右协调、内外合作的工作体制机制。乡镇(街道)相关部门工作职责还不够明确，力量配置还不够到位，内部运转机制还不够流畅。

(三)资金和人才支撑不足。闲置农房盘活利用开发民宿、农家乐等农文旅项目，农户和开发者资金投入多，效益产生季节性现象明显，又加上管理和经营缺乏人才，缺少经验，经营效益参差不一，影响制约了闲置房产盘活利用积极性发挥。

一是金融系统支持闲置房产盘活利用的信贷产品不多。农户自主开发利用闲置房产，资金相对困难，缺少相应配套的房产抵押贷款产品;民营资本开发利用闲置房产，往往是起点高，规模大，资金需求也大，要求银行信贷支持意愿强烈，需求满足困难重重。

二是财政激励和税收扶持机制还不完善。市镇两级财政安排扶持支持资金不多，资金扶持兑现办法操作程序复杂、手续繁多，激励杠杆作用不够明显。农家乐、民宿税收政策比照主体单一，优惠性缺乏，制约影响了面上盘活利用整体工作推进和经营者积极性激发调动。

三是专业人才缺少，经营管理水平不高。农民既是闲置房产所有者，又是盘活利用主体。由于缺乏专业知识和管理经验，房屋改造设计特色不够明显，业态推进跟不上时代发展潮流，对外吸引力和品牌品味不强不新。后续经营管理由于缺乏经验，顾客感受满意度不强，致使“回头客”不多，整体经营效益不高，影响了闲置房产盘活利用推进和发展。

三、闲置农房资源盘活利用的几点建议

党的二十届三中全会的《决定》提出“允许农民合法拥有的住房，通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”这是盘活利用山区闲置农房(宅基地)的基本方向，必须认真贯彻。同时，在守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这“三条底线”基础上，以增加农民收入，发展农村经济为目标，大胆创新，勇于实践，力求闲置房产盘活利用取得新突破。

(一)夯实盘活基础，加大工作推进力度。

必须夯实盘活利用基础，做到底子清，情况明，不断强化规划引领，以点带面整体推进。

一是摸清家底。结合农房确权登记发证工作，全面排摸全市农村闲置宅基地以及闲置生产生活附属用地(房)的总量、权属关系、使用流转情况，切实掌握山区群众对盘活利用宅基地(农房)的思想认识和真实意愿、心理预期。充分应用“浙农宅地”“四明资管”数字化应用场景数据库，提高农村宅基地管理数字化、精准化程度，做到数量清、点位准。

二是规划引领。根据国土空间总体规划，修编完善四明山区乡村建设规划，研究制定四明山区域农房(宅基地)盘活利用规划。按照宜居则居、宜拆则拆、宜耕则耕、宜商则商的原则，明确各行政村各自然村的功能定位、发展方向、产业类型、集中居住区块、村庄风貌控制引导，以优先实施、后续推进、维持现状为时序，分类分时推进宅基地盘活利用。对成片闲置农房(宅基地)，优先进行盘活利用、开发，有序引导社会资金投向用于错位发展特色精品民宿、农家乐、农村电商、休闲旅游、养生养老、创业创意等一二三产业融合发展项目，培育和建设一批山区康养服务型内聚点、景村共生型特色村、民宿农家乐集中型示范村。

三是试点先行。紧扣山区群众对改善居住条件和发展民宿农家乐意向需求，宣传发动群众，加强舆论正面引导，凝聚共识，夯实思想基础。组织村镇干部、群众分类分批考察学习宅基地改革先行地区的先进经验和做法，增强推进宅基地盘活利用的主动性、激发创造性。选择基础较好、群众参与愿望较高的行政村进行试点，组建农村土地经营公司、农房股份合作社、房地经营服务站等法人组织，探索推进宅基地清理回收、管理分配、推介招租、交易流转，切实发挥好村级集体经济组织的主体作用。

(二)坚持因地制宜，实现盘活利用效益最大化。

要鼓励山区群众开展个体盘活、单幢盘活，引导集体集中收储、统一盘活，构建“国资+集体+农户”“社会资本+农户”“农创客+农户”“新农人+农户”等多元主体参与盘活利用格局，实现闲置房地产等资源的经济价值、社会功能和文化价值最大化。

一是推进宅基地依法管理，营造盘活利用的法治环境。深入推进农村“房地一体”不动产确权登记发证，妥善处理历史遗留问题和权属纠纷，依法保护群众享有的宅基地和集体建设用地使用权及房屋所有权。坚持系统作战、干部带头，探索开展“一户多宅”清理，整治和规范农村用地秩序。依托“大综合一体化”行政执法平台，集中农业农村、资规、公安等力量，依法对未批先建、违反土地利用总体规划以及乱占耕地建房等非法行为进行联合执法，疏堵结合遏制农村新增违法建房。

二是探索股份合作，推进农房集中重建改建。创新建房机制，有序推进村庄集中连片重建或改建，实行统一设计、统一户型、统一建设、统一管理。根据农户房地确权面积或现行政策可享受面积，按用途对宅基地使用面积进行合理分配，分割形成“居住+经营”组合使用地块。居住地块用于自住，满足日常居住、生活需求，打造布局科学、环境优美、配套完善的现代化居住小区;节余的面积，以宅基地使用权入股村宅基地股份合作社，由集体统一规划打包对外招租，向空中要面积，建造新兴业态用房和公寓式住房，入股群众按约定分享保底和租金收入。

三是探索国企参与建设运营，提供后盾支撑。充分发挥国有企业资本和资产运作优势，鼓励舜建、舜丰、舜通、河姆渡文旅集团等国有企业平台，独资或合股组建四明山乡村振兴投资发展有限公司，运用“国有平台公司+村集体+社会资本+农户”等模式，探索在收储闲置农房(宅基地)、盘活山区低效资产资源、加强基础设施建设、做大做强山区特色产业、推动农商文旅体融合发展等方面开展实体化运营，引导社会资本参与，实现山区资源变资产，带动老百姓增收。聘请专业机构参与，开展规划布局、风貌设计、招商引资和营运管理，提高山区闲置房产资源开发利用质效。

(三)注重机制建设，加快盘活利用高质量发展。

闲置房产和宅基地盘活利用，涉及农村集体产权制度、农村土地管理制度、农村社会保障制度、农村金融制度以及城乡户籍制度等多项改革，必须注重体制机制创新，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进政策制度的集成创新。

一是探索宅基地有偿退出和使用机制。鼓励山区群众自愿有偿退出闲置宅基地和闲置农房。对自愿退出宅基地的农村居民，通过农民公寓安置、小联排安置、城镇商品房安置和货币化安置等方式进行置换;对拥有合法宅基地(农房)并自愿退出的非集体经济组织成员，通过商品房安置或货币化安置等方式进行置换。允许财政供养人员、国有企业职工等“原村民”以非集体经济组织成员身份，对其世居或通过继承等其他合法方式所得的合法房屋(宅基地)提出有偿使用宅基地申请，缴纳一定费用后取得宅基地一定年限的使用权，按规划要求进行修缮或重建。同时，对少批多建、无法拆除等超享受标准的面积，根据不同使用权情形采用阶梯式累进制方式收取有偿使用费，所收资金专项用于村庄环境整治、社员医疗参保以及社会养老服务。

二是建立健全流转交易机制。以实现供需信息对称、双向交流为重点，迭代升级农村产权超市流转交易平台，贯通“浙农宅地”应用，通过公众号、“四明资管”等信息平台开展线上线下招商，打通公共资源交易、不动产登记、政务管理等系统，逐步实现线上建房审批、线上闲置资源信息发布、线上签约流转等“一站式”服务。积极鼓励山区群众将合法拥有的闲置农房(宅基地)以及林地资源进场进行单宗流转交易或委托村集体整体流转交易，促进宅基地使用权、房屋所有权有序流动。

三是构建政策联动机制。建立健全配套政策制度，研究制订农村宅基地和闲置农房盘活利用指导意见，细化出台农村宅基地、合作建房管理办法、集体所有权行使、资格权人认定、使用权交易流转与登记赋权、有偿退出与有偿使用、农村集体经营性建设用地入市、“一户多宅”清理以及村民建房公约等办法措施，完善宅基地使用权抵押贷款、信用授信办法及风险防范与分担机制。完善闲置房产盘活利用专业人才及农村经营者培训和引进机制，努力造就一支在开发利用闲置房产中懂管理、会经营的农村实用人才队伍。

(四)健全工作机制，以钉钉子的精神狠抓闲置农房盘活利用工作。

高度关注山区闲置房产不断增长的发展趋势，切实把盘活利用闲置房产工作放上各级政府重要议事日程，下大力气推进这项事关农民增收、山区发展“兴村富民”工程。

一是建立目标考核责任制，量化细化工作任务。以乡镇(街道)为主，按照闲置农房盘活利用的总要求，落实好阶段性工作计划，并配套相应考核办法;研究出台闲置农房盘活利用扶持政策和任务清单，督促乡镇(街道)、市级相关部门分类推进;落实主体责任，特别是村级集体、经济组织要主动作为，为闲置农房盘活利用、增加农民收入尽心尽责。

二是建立专门工作机构，担起山区闲置农房盘活利用工作重任。抽调人员组建成立山区闲置农房盘活利用工作专班，有牌子、有场所、有人员、有经费，并负责牵头制定相应政策文件，协调处置推进工作中碰到的困难矛盾，指导帮助乡镇开展工作。

三是建立部门协同机制，努力营造山区闲置农房盘活利用大合唱氛围。闲置农房盘活利用涉及资规、住建、卫健、市场监管、民政、公安、消防等多个政府部门。各相关部门提前介入闲置农房盘活利用工作，及时破解工作推进过程中难点和工作障碍，健全沟通联络机制，主动做好乡镇服务指导工作。全面梳理优化各类办事手续和工作流程，在不违反法律法规禁止规定的前提下，实行营业执照、食品安全许可、特种许可(消防、治安、卫生)等一证通办。