2024/12/17 浏览量: 作者:中国老区建设促进会 来源:中国老区网
“老少边”一直是贫穷落后的代名词。习近平总书记对“老少边”群众深深牵挂,经常深入“老少边”地区调查研究,并作出一系列重要指示。党和国家也采取一系列政策措施,持续对“老少边”实施政策帮扶。
那么,作为“老少边”三者重叠的全国18个县乡村发展情况怎么样?有无必要给予更大力度的帮扶?采取怎样的政策措施进行帮扶?带着这些问题,2024年9至10月,中国老区建设促进会受中国乡村振兴发展中心委托,由会长支树平,副会长曾广超、杨庆堂、张建设带队,组成4个调查组,分赴吉林省图们市、珲春市、长白朝鲜族自治县,辽宁省宽甸满族自治县,内蒙古自治区四子王旗、达尔罕茂明安联合旗,广西壮族自治区东兴市、龙州县、靖西市,云南省富宁县等10个革命老区、民族地区、边境地区三类特殊类型重叠地区县(市、旗)进行了实地调查。
对三类重叠地区的帮扶工作亟待加强
调研组在深入调研中深切感到,与其它地区相比,三类重叠地区无论是历史的深度还是现实的维度,地位和作用更为特殊;无论是意识形态领域还是经济社会层面,发展环境更为严峻;无论是自然地理条件还是政策赋能方面,优势劣势更为独特。在推动乡村振兴过程中,强化三类重叠地区的帮扶和乡村发展意义重大,也亟待加强。
(一)三类重叠地区作用贡献特殊,需要给予特别关照。从历史贡献看,三类重叠地区既是重要革命事件的发生地,也是中国革命通向国外的重要联络支援通道。如广西龙州县是邓小平等老一辈无产阶级革命家发动和领导龙州起义的所在地,也是抗日战争时期东南亚爱国华侨支援国内抗战的重要途径;辽宁宽甸县是抗战时期杨靖宇将军建立东北第一个红色政权—四平乡政府的所在地,也是抗美援朝志愿军赴朝参战的重要口岸。从现实作用看,三类重叠地区长期以来一直担负着确保边境安全稳定和维护民族团结的重任。10个调查与4个国家毗邻,6个县边境线长达百公里以上。10个调查县拥有朝鲜族、蒙古族等少数民族40多个,少数民族人口101万,占总人口比例的41%。吉林长白县、珲春市,内蒙达茂旗,云南富宁县多次荣获全国民族团结进步模范集体、全国民族团结进步创建示范县、全国民族团结进步示范单位等荣誉。基于上述贡献,乡村振兴中给予三类重叠地区特殊的关照和倾斜,应成为党和国家的重要责任。
(二)三类重叠地区发展基础相对滞后,应当给予大力帮扶。目前,三类重叠地区基础设施、产业发展、公共服务等领域的欠账仍然较多,发展动力不足,脱贫户内在的不稳定风险和外部环境的不确定因素导致的致贫返贫风险依然存在。一方面是受地理空间范围所限。三类重叠地区往往处于省内地理位置偏远、地缘环境封闭、交通条件落后的区域,发展面临诸多客观条件制约。另一方面是受到历史发展程度所囿。三类重叠地区大多是脱贫县,发展基础较差、起点较低,脱贫人口比例较高,巩固脱贫成果任务艰巨。再一方面是受到外在因素所扰。近年来,受自然灾害频发,以及外部经济环境不确定等因素影响,创收增收压力较大。基于上述情况,乡村振兴中给予三类重叠地区持续不断、有力有效的政策帮扶,应成为各级各部门的重要使命。
(三)三类重叠地区环境复杂敏感,必须给予重点关注。从历史上看,这些地区乡村是中国共产党早先团结少数民族群众、宣传和践行党的民族政策、增强中华民族凝聚力的关键场域,强化对中国共产党领导的认同感以及铸牢中华民族共同体意识的任务更为艰巨。从现实中看,边境地区的许多民族与接壤国边民同宗同族,宗教信仰、生活习俗相通,交流交往较多,因而更易受到国外各种思潮特别是宗教势力的冲击,极易发生影响民族团结和谐的敏感事件。基于上述原因,乡村振兴中给予三类重叠地区高度重视与呵护,应成为各级政府长期关注的重点问题。
(四)三类重叠地区优势劣势凸显,有必要开展专题研究。三类重叠地区作为老、少、边三种特性叠加区域,多维特征融合为一体,资源禀赋和发展条件较单一类型地区优势明显,劣势也很突出。具体包括环境资源、边境贸易、政策叠加三大优势以及困难堆叠、区域发展、人力资源等三方面劣势。基于上述理由,乡村振兴中给予三类重叠地区深度研究和重点帮扶,应成为三农工作者的重要任务。
三类重叠地区乡村发展既有喜人变化也有问题挑战
调研中看到,在党和国家及省市的大力帮扶下,所到县乡村发展发生了明显变化。一是脱贫攻坚成果得到巩固。调查县均能严格落实“四个不摘”要求,聚焦守底线、抓发展、促振兴,持续压紧压实巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴主体责任,牢牢守住了不发生规模性返贫的底线。如吉林珲春市制定《脱贫人口持续稳定增收三年行动实施方案(2023—2025年)》,常态化落实防返贫监测帮扶措施,用好用足开发式帮扶和产业、就业、综合保障政策,千方百计推动脱贫人口持续增收。2023年全市脱贫人口人均年收入22064元,同比增长13.6%。二是特色优势产业发展水平得到提升。调查县充分发挥本地比较优势,大力发展特色主导产业,有效促进了乡村发展的提质增效。如云南富宁县下力抓好八角种植加工交易一体化项目,“富宁八角”成功入选2023年省“绿色云品”品牌目录,实现八角产量15.2万吨、八角农业产值18.24亿元。三是乡村建设实施成效显著。调查所到各县积极落实国家乡村建设各项政策,加快补齐基础设施和公共服务短板,基础设施建设得到较大改善,制约这些地区乡村发展的一些堵点难点正在逐步得到解决。如内蒙古达茂旗按照“填平补齐、完善功能、打造提升”的思路,统筹推进乡村基础设施建设,全旗公路总里程已达3181公里,其中农村牧区公路达2792公里,荣获国家“四好农村路”示范旗荣誉称号。四是乡村治理水平实现提升。调查县始终坚持党建引领,尊重农民群众主体地位,完善治理体制,健全治理体系,创新治理方式,乡村社会朝着治理有效不断迈进。如广西龙州县持续推进新时代文明实践“中心引领、百所示范、千站规范”工程,打造自治区乡风文明示范点2个、乡村治理示范村5个,有效促进了全县的乡风文明建设。五是边防民族工作稳步发展。调查县认真贯彻习近平总书记关于铸牢中华民族共同体意识重要指示,积极落实党和国家兴边富边战略,有力推动了边境地区的安全稳定和民族团结工作。如内蒙古达茂旗以铸牢中华民族共同体意识为主线,坚持以“教”为先、以“创”为要、以“交”为重、以“宣”为介、以“实”为基,构建了民族团结进步新格局。2022年,达茂旗再次被命名为全区民族团结进步示范旗,旗内的朵兰戈尔社区也再次被命名为全区民族团结进步示范单位。
但调研中也发现,由于三类重叠地区大都地处偏僻,交通不便,信息滞后,其乡村发展仍面临诸多困难和问题挑战。一是经济发展水平仍然比较滞后。调查县经济发展水平与全国相比发展差距大且内部发展不均衡。以2023年为例,农村居民人均可支配收入,除处于西部省份的广西东兴市、内蒙古达茂旗超过全国平均水平外,其它8个县均低于全国平均水平,其中6个县与全国平均水平差距还比较大。二是返贫致贫风险点仍然有所显现。调查发现,目前各地返贫致贫风险点更多集中在因灾、因务工就业不稳,其中因灾主要为近年来的极端气候所致。如内蒙古四子王旗属于干旱荒漠化草原,十年九旱,灾害频发,是典型的“靠天吃饭”的旱作农业区。2022年,四子王旗草原牧区遭受了极为严重的旱灾,人畜饮水困难,牧民基本生产、生活陷入窘境,全旗23064户农牧民靠农业保险提供的兜底保障才避免返贫致贫。三是产业层次结构仍然不尽合理。调查发现,10县(市、旗)仍以低端劳动密集型、低附加值的产业为主,大多处于产业链下游,科技含量偏低,产业层次不高,应对市场变化和抗压能力较弱。具体表现为第一产业不优,第二产业不强,第三产业不活。四是乡村人口流失问题仍然严峻。调查发现,由于10县产业基础薄弱,就业机会偏少,因而普遍呈现出人口不断外流的现象。如辽宁宽甸县受重点生态功能区、双江河保护区尤其是鸭绿江风景名胜区影响,边民生产生活受到限制,就业机会减少,2018年以来全县人口净流出近7万人,每年流出约1万人,抵边乡镇流出尤为严重。五是基础设施建设仍然存有短板。调查发现,10县部分乡村在道路交通、水电供应、通信网络、医疗服务、文娱设施等方面,还存在设施不全、质量不高、维护能力不足等现实问题,影响了乡村建设水平和村民生产生活质量提升。如广西靖西市农村公路等级标准较低,屯级道路路面宽不足或仅有3.5米,没有防护设施,存在安全隐患;农村自来水普及率为85.2%,与全国农村自来水普及率相差4.8个百分点,目前全市仍有25个自然屯存在季节性缺水现象。六是财力不足状况仍然比较突出。如云南富宁县级财政自给率不足10%,既要保工资、保运转、保民生,还要面对产业发展、基础设施建设、民生领域投入等一系列的需求,财政保障常常捉襟见肘。
对三类重叠地区实施帮扶的路径举措
调查组根据调研中掌握的情况特别是发现的问题,提出对三类重叠地区的帮扶工作,应着力在优化三项政策、强化五个措施、建立四个机制上下功夫。
(一)进一步优化帮扶政策,使帮扶工作更加精准科学。一是优化边贸政策。调查中,各县普遍表达出强烈的开放合作愿望。一是希望开放旅游业;二是希望开放边境口岸;三是希望放宽互市贸易。调查组认为,上述呼吁反映了边境地区群众的迫切愿望,建议协调文旅、海关以及边境贸易主管部门等,尽快研究出台相关政策措施,进一步开放边境口岸,扩大边境贸易,推动边境文旅发展。二是优化土地政策。调查发现,现今土地政策与生产的矛盾主要体现为与农业生产的矛盾,与文旅建设的矛盾,与工业用地的矛盾。调查组认为,土地政策是个“硬指标”“硬杠杠”,不得随意突破。在严格保护耕地和坚守耕地红线的前提下,建议国家有关部门和各地充分考虑三类重叠地区的特殊性,因地制宜研究给予基层更为灵活和宽松的土地政策,助力三类重叠地区乡村振兴发展。三是优化资金政策。加大资金帮扶是各地反映最多的一项需求。调查组认为,三类重叠地区资源禀赋较差,产业基础薄弱,加之稳边固边等责任重大,理应得到更多资金支持。建议国家层面在统筹考虑对欠发达地区进行帮扶时,应适当提高三类重叠地区资金分配系数、项目分配数量及政策倾斜力度等,推动情况相对复杂的三类重叠地区实现经济社会发展跃升。同时,建议各地完善配套资金管理制度,一方面不能违规强制基层安排配套资金,另一方面确需配套的要确保配套比例测算更为科学合理可行。
(二)进一步强化帮扶措施,使帮扶工作更加有力有效。一是强化产业帮扶措施。调查县产业帮扶的愿望和要求,主要集中在两个方面:一个是加大特色农牧产业扶持力度。另一个是加大文旅产业扶持力度。调查组建议,国家和省、市应通过牵线搭桥、政策优惠等措施,吸引更多的资金和企业向三类重叠地区投资;搭建三类重叠地区产业帮扶联络平台,定期组织三类重叠地区和有关企业双方对接,面对面交流,努力帮助各县引进或孵化一两个龙头企业,以龙头企业带动其经济快速发展。二是强化项目帮扶措施。让重大项目落地本地,是调查所到各县的普遍期待。调查组认为,乡村振兴发展离不开交通、水利、能源等重大项目的支持和推动。建议国家和省、市谋划重大项目、重点工程时,在符合条件的前提下应优先向三类重叠地区安排。三是强化基建帮扶措施。边境地区的基础设施建设,关系到边境地区的安全巩固,代表着国家的实力和形象。调查组建议,各级应把边境地区基础设施建设切实摆上位、做到位,努力改善群众生活品质,不断提升人民群众的幸福感、获得感、安全感。四是强化人才帮扶措施。各县对强化教育培训、培养人才队伍的认识越来越高。调查组认为,人才是发展的第一资源,推动乡村发展更离不开人才的支撑,应发动各方力量加大对三类重叠地区人才帮扶力度,为乡村发展提供坚强的人才保证。五是强化党建帮扶措施。调查中,不少基层同志提出“给钱给物,不如建个好支部”。调查组认为,党建帮扶是促进乡村振兴的关键之举,必须采取有力措施把一线战斗堡垒搞坚强。建议拓宽“选”的渠道,丰富“育”的途径,创新“用”的举措,不断增强村干部队伍的吸引力,提升他们的素质能力。
(三)进一步健全帮扶机制,使帮扶工作更加稳定持久。一是建立完善三类重叠地区专项重点帮扶机制。鉴于三类重叠地区革命战争年代作出的特殊历史贡献,边境地区复杂敏感的民族宗教问题,和平时期担负的守边固边重大责任,加之三类重叠地区经济社会发展水平普遍较低的实际,建议将三类重叠地区18个县作为特例,列入国家重点帮扶县名单之中,从国家层面统筹整合各方资源,对这一地区的经济社会发展给予专项重点帮扶。二是建立完善三类重叠地区与重点地区结对帮扶机制。在东西部协作的大背景下,调研10县中有8个与有关地区建立了对口合作关系,这些对口合作总的是好的,但也存有重城镇轻乡村、重输血轻造血、重基建轻产业等现象,在一定程度上影响了对口帮扶的效果。调查组建议,应普遍推行对口帮扶机制,扩大被帮扶地区名单,确保三类重叠地区各县全部实现对口帮扶;应深入推进三个转变,即“输血”向“造血”转变,单向扶持向合作共赢转变,单一经济帮扶向多维提升转变,努力实现自我发展、自我提升;应加强对帮扶机构的管理,建立监督评估考核机制,提升对口帮扶的组织力和有效性。三是建立完善党政机关对三类重叠地区定点帮扶机制。据了解,调查10县均不在中央和国家机关定点帮扶县之列。调查组建议,三类重叠地区应全面实行党政机关定点帮扶机制,通过帮思想、帮管理、帮资金、帮项目、帮信息、帮技术等灵活多样的帮扶手段和措施,使三类重叠地区持续在产业、人才、文化、生态、组织振兴上蓄势发力。四是建立完善帮扶三类重叠地区社会力量参与机制。社会力量是重要帮扶力量之一。建议建立和完善社会力量参与三类重叠地区帮扶机制。应引导和鼓励各民主党派、工商联和无党派人士,各类企业、社会组织和个人,边防部队和武警部队都参与到帮扶工作中,助力三类重叠地区振兴发展。
(供稿:韩真伍 严孝章)
编辑:褚海艳