随着我国人口老龄化现象的不断加剧，实现“老有所养”，成为当前及今后迫切需要解决的社会问题。根据省、市老促会年度调研工作安排，结合新县基本养老服务体系建设实际情况，2024年6月新县老促会成立调研组，就新县养老服务体系建设情况开展专题调研。调研组一行先后深入八里畈镇、陡山河乡、箭厂河乡、泗店乡、郭家河乡等乡镇，卫健委、民政局、农业农村局、财政局、红十字会等职能部门，通过实地走访、座谈、听取相关情况介绍、查看资料，全面了解我县基本养老服务体系建设相关基本情况，围绕解决新县养老服务体系建设目标，分析目前新县养老服务体系建设存在的困难、问题及对策建议，形成如下调研报告，供县委县政府领导参阅。

一、新县养老服务体系建设基本情况

新县现有总人口37万，常居人口27.8万人，60周岁以上老年人6.4万，占总人口的16.9%;常居人口中老龄化达22.9%，80周岁以上老人7919人，占总人口的1.7%;100周岁以上的老龄老人15人。为深入贯彻落实习近平总书记关于老龄工作的重要指示精神，实现“两个更好”，近年来，新县县委县政府坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的工作方针、把加快养老服务业体系建设作为改善民生、推进乡村振兴的重要着力点，稳步建设以居家养老为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多元化养老服务体系。

(1)居家养老层面。出台《新县关于实施居家养老服务的工作意见》,增设乡镇区老龄工作委员会及办公室17个，成立村级养老协会192个，创新居家养老“戴畈模式”，建立起一套符合基层实际的“低成本，高效率，就地化”的养老模式，成为全国、省市知名养老品牌。2023年，省政协副主席戴柏华先后两次到新县调研农村养老工作，在全省范围内推广新县居家养老“戴畈模式”。2023年12月30日，新县居家养老“戴畈模式”被河南省民政厅上升为“居家养老河南经验”。2024年4月，召开了全县居家养老“戴畈模式”推进会暨老年人助餐动员会，印发了《新县居家养老“戴畈模式”推广实施方案》，将戴畈模式更新升级为2.0版，在全县192个行政村推广“戴畈模式”2.0版，培训孝心护理员300名，评估重点服务对象1700余人、一般服务对象3300余人。

(2)社区养老层面。建成1所街道综合养老服务中心、60所社区日间照料中心，其中城镇社区日间照料中心41所，农村日间照料中心19所。每座日间照料中心建设面积200平方米以上，设计床位数6张，日间照料中心配置“六室”，做到“六有”(有日间休息室、阅览室、就餐室、康复训练室、多功能活动室、办公室)，“六到位”(休息床铺到位、图书报刊到位、厨房餐具到位、康复器材到位、娱乐设施到位、办公设备到位)。日常活动做到“六开展”，组织社区老年人开展读书看报、休闲娱乐、膳食供应、生活照料、义诊康复、心理疏导等活动，全方位为老年人提供日间照料服务。

(3)机构养老层面。新县目前共有养老机构24家，其中公办机构18家(其中公建民营4所：县福利中心、吴陈河敬老院、九九金兰敬老院、千斤乡沙石敬老院)，民办机构6家(含1家医养结合养老机构)。拥有总床位数1635张，护理型床位数941张，占比57%。其中公办养老机构总床位数1280张，护理型床位数831张，民办养老机构总床位数355张，护理型床位数110张。目前全县公办养老机构入住特困集中供养老人393人，配备管护人员95人，民办机构入住老人233人，配备管护人员41人。

(4)医养结合方面。2019年9月投入运营的新县首家医养结合的养老机构---金兰山街道办夕阳健医养院，占地面积7亩，建筑面积6500平米，共有床位90张，其中护理床20张，目前入住老人50余人，管护人员12名。院内有3名专职医护人员，负责老人日常医疗和护理工作，在一定程度上满足了入住老人医疗卫生和健康护理等需求，推动了新县医养结合新模式的发展。2024年4月，县中医院与三红公司签订“医养结合”合作协议，推动医疗卫生服务与养老服务深入融合，让养老更有‘医’靠。

同时，针对失独等特护对象中半失能、失能人员无人照护现状，坚持自愿和公益性原则，由县政府牵头，整合县卫健委、民政局、红十字会、残联等单位政策和资金，出台了《关于在新县箭厂河乡开展计划生育特殊家庭养老照护关怀项目的实施方案(试行)》，建立协调联动机制，探索创新特护对象半失能、失能人员的照护工作。

二、存在的问题

新县老年人口总量大，独居老年人多，特别是农村老年人口比重大，养老问题已成为重大社会问题。据统计，全县享受计划生育特别扶助的“失独”家庭96人。其中60岁以下28人，60--69岁44人，70--79岁19人，80--89岁5人。全县享受农村计划生育奖励扶助家庭4489人。其中59岁56人，60--69岁3152人，70--79岁1082人，80--89岁194人，90岁及以上5人。其中失能人员186人。

随着我县人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老人数量还将持续增长，照顾和护理问题日益突出，老年人的养老服务需求日益增长，加快养老服务体系建设已成为非常现实的问题。

在调研过程中我们也了解到，我县还没有对全县65周岁以上老年人进行能力评估，60周岁以上老人中失能老人多少?半失能老人多少?需要养护的老人有多少?城镇和农村分别是多少?男女比例是多少?已经入住或其它方式养护老人多少?还有多少需要养护的?这个数目前还不清楚，底数还不明，制约和影响了调研报告的质量，也不利于全县养老服务体系建设的提升。

但是从整体上看，近年来，我县在创新养老服务模式方面还是取得了非常好的成效，特别是在居家养老服务方面，“戴畈模式”上升为河南省“农村养老经验”，但也存在着一些短板和不足。

(一)养老产业发展模式服务的质量和水平有待提升。当前我县养老产业依然存在制度供给不足、家庭养老功能弱化、养老服务基础设施薄弱、农村养老服务质量水平有待提高、市场化养老模式发展不足、人才队伍建设滞后、农村养老数据调查体系不健全、养老服务监管工作不够规范等深层次问题和结构性矛盾。

1、居家养老方面。居家养老“戴畈模式”持续提升乏力，重视不够，投入不足，乡村活动开展不够经常，考核督导推进体系不完善。部分乡镇活动开展少、效果差、群众体验感获得感满意度较低，“戴畈模式”发源地箭厂河乡三留守中心及戴畈村能保持常态维持。从全市层面看，商城的汪桥经验引起市委肯定，固始县、光山县的居家养老投入更大、效果更好。新县作为“戴畈模式”的创新地，如何将这一品牌持续提升，需要引起我们高度重视并更深入探讨。

2、社区养老方面。在近年来省市民政部门及“五个一”政策支持下，我县先后建设了61所三级日间照料中心，遍布于乡村社区之中，由于无建设补助经费、推进节奏过快、无运营补贴等原因、目前这些社区养老服务机构普遍标准不高、管理维护不善 、经营基本处于闲置和停滞状态。

3、机构养老方面。新县目前有各类养老服务机构22家，其中公办机构18家，民办机构4家，共有床位1700张，入住659人，床位入住率仅38.8%。此外，还有争取中央预算内投资建设的民政养护楼300个床位以及金湖幸福城养护院646个床位，因未投入使用或不具备投入使用条件，处于闲置状态。同时，为管理好18家公办养老机构，分别配备养老管理队伍18支，配备管理人员130人，每年投入较大运营成本，政府也承担较大的风险和责任。且受养老习惯的影响和服务水平不高，政府免费举办的敬老院，一方面农村分散供养对象(五保户)不愿入住，另一方面社会有需求的有子女老人户因政策障碍又进不来，例如：慢性病、残疾、术后康复、认知症障碍等老年群体，对规范、安全、标准化的养老机构需求迫切。

4、医养结合方面。从2017年起，我县鼓励各医疗机构与辖区养老机构签订协作协议，充分发挥区域内医疗技术优势，为养老机构提供基本医疗、健康体检、健康教育等服务，截止目前，15所乡镇卫生院均与辖区养老机构签订了协作协议。但受乡镇卫生院服务能力限制，医养结合还未深层次推进，与满足老年人“老有所养、医养结合”的需要有一定差距。

(二)传统观念制约养老服务业发展。部分乡镇公办养老院床位闲置率超过40%，老人受传统思想观念束缚，不愿入住敬老院;原日间照料中心，建设标准低，且无运营经费，大部分处于闲置状态;城区小区养老服务配套用房未按标准配置，开展社区助餐服务、老年人活动无阵地。新县老年人的观念比较传统，大多数老人及其子女“养儿防老”的传统观念难以在短时间内改变，受传统观念和社会舆论的影响，对家庭以外力量养老存在抵触心理。虽然国家大力提倡社会力量参与老年人养老事业，但鉴于养老机构建设成本高、见效慢、回收率低、入住积极性不高等现实情况，社会组织参与兴办养老机构积极性不高。

(三)养老服务机构专业人员短缺。由于工作时间长、劳动强度大、社会认同低、工资待遇少等原因，养老护理人员岗位缺乏有效吸引力，导致护理人员不足、性别比例失调、队伍不稳、服务质量不高，不能满足我县养老的刚性需求。随着老龄化进程加快，老年人的需求日益增长，而财政预算保障提升力度跟不上，现有的养老服务与群众的需求有一定的差距，制约养老机构管理和服务水平的提升。

(四)养老机构投入不足。新县目前有公办养老服务机构18家，市县财政保障特困供养对象的特困供养金用于集中供养对象吃、穿、用等日常生活用品支出，护理费用于日常护理用品支出，办公费用于敬老院日常办公费用。根据《信阳市加快推进养老服务高质量发展工作方案》(信办〔2022〕4号)要求，民办公助，鼓励社会力量参与养老服务设施建设和运营。提高养老机构建设、运营补贴，自建房每张床位建设补贴1500元(分三年，分别按500元、500元、500元落实补贴)，租用房每张床位建设补贴1000元(分三年，分别按400元、300元、300元落实补贴)。养老机构护理型床位数超过总床位数55%，且符合有关条件的，按照收住老年人的身体状况分别给予每人每月60元、80元、100元的运营补贴。目前新县只补贴了2022年民办机构的建设补贴和运营补贴。

三、意见建议

随着我县人口老龄化程度不断加深和人民生活水平逐步提高，老年群体多层次、多样化的服务需求持续增长，对扩大养老服务有效供给提出了更高要求。

(一)逐步提升养老产业发展模式质量和水平。

1.居家养老方面。一是引入社会化管理，减轻公共负担。“戴畈模式”以低成本、高效率、就地化的养老服务体系，构建了适合中西部欠发达地区农村养老服务的典范，符合未来养老服务的主流方向。但随着养老护理员工作年限的增长，容易滋生行政化的管理倾向。为防止出现以往“特殊利益群体 ”的情况，可以在部分乡镇或片区，尝试引入第三方社工组织介入，提供社会化、专业化管理服务。一方面可以减轻基层乡镇的管理负担，也有利于农村养老护理员专业水平的提升，还可以积极促进职业化 、技能性持证养老护理员的培育发展。二是整合政策资源，打包使用资金。全面推广“戴畈模式”，养老服务资金是县乡党委政府面临的主要难题。一方面是整合部分就业资金，开发公益性岗位。二是通过九九公益日募捐部分资金。三是可以借鉴商城汪桥的突破性作法，改革农村特困供养对象护理费使用办法，整合用于农村养老事业，让更多农村特困对象纳入“戴畈模式”覆盖范围。三是建设实践基地，巩固品牌阵地。新县作为“戴畈模式”的品牌发祥地，这个品牌阵地作用必须进一步巩固和发挥。要定期召开“戴畈模式”推进会，依托箭厂河三留守中心等建立若干个培训实践基地，定期组织养老护理人员开展培训，提升技能服务水平，将新县提升成为农村养老护理人员的技能培训中心，评价考核中心。

2.机构养老方面。充分利用好苏信合作契机，积极推动公建民营、民办公助，鼓励引导社会力量广泛参与社区养老服务，扶持培养一批综合化、专业化、连锁化、品牌化社区养老服务机构，支持其取得合理回报和持续发展，进一步盘活我县养老资源。一方面是盘活现有资源，扩充高中低档养老资源供给。比如：县医院和中医院的康养医养中心，以及公建民营、民建民营、公建公营等形式的颐养院、护理院、敬老院。另一方面是促进康养产业发展。比如：开发自理类康养培训休闲旅游项目、半自理长期康养、全护理类及临终关怀品质服务。

3.社区养老方面。优化助残方式，打造“5公里服务圈”。利用社区服务中心、农村村部、破旧村小学和小区养老用房，新建改建社区和村级日间照料中心，就近为周边5公里内的老年人提供日托、康复、文化教育、休闲娱乐、人文关怀等各项服务。建议在城北、城中、城南各打造一处社区邻里中心，建设老年人食堂助餐点，提供老年人助餐服务，逐步形成我县老年人助餐服务网络。

4.医养结合方面。一是建议以计划生育特殊家庭老年人养老需求为重点，探索建立计划生育特殊家庭养老照护体系，重点为计划生育家庭中的失能和半失能老人提供医养服务。二是建议统筹各乡镇(区、街道)卫生院病床，设置养老病房，按需进行适老化改造，为计划生育家庭中的失能和半失能老人提供医养服务，病情好转后视自理能力再转入机构养老、居家养老或社区养老。三是建议在养老服务工作开展较好的乡镇开展试点，后期可根据试点工作开展情况，不断总结经验，优化工作举措，以点带面，逐步在全县推广。四是建议在县委县政府坚强领导下，相关职能部门融合、配合，争取上级主管部门支持，力争省级及以上层面出台定向培训男性护理人员政策，以不断适应失能老人的护理需求。争取在省级层面增加对革命老区、山区贫困地区的专项投入，确定对失能老人护理、医养等方面投入的长期需要。

(二)进行老年人行为能力评估。建议适时对全县65周岁以上老年人行为能力进行评估，根据《老年人能力评估规范》国家标准，从日常生活自理能力、认知与精神状态等方面规范实施老年人能力综合评估，区分能力等级。评估结果，作为老年人享受相关补贴、接受基本养老服务的重要依据。

(三)加强养老服务业人才队伍建设。建立相对稳定的专职服务队伍，加强养老服务志愿者队伍建设，将养老服务机构护理人员、社区居家养老服务人员和志愿者的业务培训工作，纳入劳动就业培训计划，利用老年养护楼、三红学院、民福培训学校等，持续对全县的养老护理人员思想意识和职业技能等进行全方位培训，对所有养老服务人员进行轮训，提高养老护理人员的素质、业务能力和服务水平，促进养老服务事业健康发展;广开门路，大力引进人才，合理提高养老服务从业人员劳动报酬，吸收一批学历较高、年轻优秀的人才充实到养老机构管理队伍;加大对养老服务工作者典型的宣传表彰力度，不断提高养老服务质量和水平。

(四)不断增强居家养老服务功能。把居家和社区养老服务作为养老服务体系建设的重点内容和关键环节来抓，加强老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施建设，加大对社区养老服务的支持和保障力度，正确引导社会公益组织、志愿者等积极参与社区居家养老服务，及时为失独失能老人、空巢老人、其他特殊困难老人提供服务，夯实尊老、敬老、为老、养老的社会土壤和内生力量。创新居家养老服务新模式，探索公建民营、民办公助、委托管理、合资合作、购买服务等多种方式吸引民间资本参与。同时，建议积极推进社区居家养老服务中心与社区卫生服务中心合作共建，促进医养结合。

(五)不断改善现有养老服务机构条件。建议在县财政财力允许的情况下，尽可能改善现有养老服务机构条件，增加对老年人精神关爱方面的内容，帮助老年人感受家庭温暖、获得精神慰藉。同时，加大老年人活动场所和文娱队伍建设，丰富老年人文化生活。鼓励低龄老年人积极参与社会活动和养老服务，既可以弥补养老服务从业人员不足的状况，也可以帮助老年人发挥余热、实现自身价值。