一位前乡镇党委书记的乡村债务调查报告

——访湖南省社科院中国新农村建设研究中心副主任陈文胜
来源：三农中国 作者：季谭 陈文胜 

　        300亿元乡村债务倒逼湖南基层财务透明化

　　

    一位乡镇副主任科员的遗书，内容大概是：“近三年来，为了完成上缴的税费任务，借了妹妹夫妇俩7年在外打工的全部积蓄1.8万元，借了父母亲准备买棺材的4000元，借了外婆的私房钱2500元……”

为分析取消农业税后的湖南农村债务状况，从2005年6月开始，陈文胜对全省129个乡镇，进行了为期半年的调查工作。

　　调查采取实地和问卷两种方式。在问卷方面，陈文胜对湖南46位在湖南省委党校学习的乡镇党委书记和49位乡镇领导干部选调生，以及34位在某市委党校学习的镇青年领导干部进行了百题问卷调查。

　　结果显示，乡镇负债面为89%。像衡阳、衡南、常宁、桃源、澧县、汉寿等地方的乡镇负债面达100%，衡阳和澧县、桃源等地方的村级负债面达99%以上。

　　就这次调查，陈文胜形成了一份题为《乡村债务的社会公共危机研究》的报告，引起了湖南省委书记张春贤的高度重视，随后，常务副省长肖捷和分管农业副省长杨泰波还对报告作了批示：乡镇债务问题要重新进行深入研究。

乡镇负债只增不减

　　

   陈文胜是湖南省社科院中国新农村建设研究中心副主任，拥有14年乡镇基层工作经验。

　　“很多调查，是我当三湖镇党委书记时做的。我调到省社科院之后，以学者身份再来看待这些调查，就要求多方位去印证材料的真实性，这些问题到底在其他乡镇是不是也这样？刚好我有一些同学在乡镇任职，所以我就寻求他们的帮助。”2006年2月18日，陈文胜在接受《第一财经日报》专访时说。

　　从2005年10~11月陈文胜用将近2个月时间，去衡阳、常德的各个乡镇了解与乡镇债务有关的一些情况。

　　“我当过乡镇干部，当地人把我当作‘自己人’，不设防地将乡、村的真实数据给我看，他们说，你看了数据能给我们想办法把真实情况反映上去。”陈文胜告诉记者.

经过深入调查，陈文胜发现乡村债务已经成为湖南农村的普遍问题，于是他用近6个月的时间，写成数万字的《乡村债务的社会公共危机研究》。

　　调查显示，常德市桃源县有3个乡镇财政债务已经突破了1亿元，而且绝大多数所调查的地方，村级债务与乡镇债务的数额不相上下。

　　根据湖南省农调队2004年初《湖南省桃源县乡村负债分析》的数据，截至2003年底，桃源县40个乡镇负债11.49亿元，乡负债平均2872万元。负债1000万元以上的23个,占乡镇总数的58%，负债2000万元以上的15个。

　　从村级来看，839个村负债的835个，占总村数的99.5%，负债3.37亿元,村均40万元；其中负债100万元以上的16个。

　　乡村两级共负债14.86亿元，全县农业人口人均负债1937元。

　　同时，乡镇债务有不断增长的趋势，根据中国社科院农村发展研究所调查，2002年底桃源县乡镇财政债务突破1亿元的乡镇只有1个；但2005年底,陈文胜到桃源县调查时,债务总额突破1亿元的乡镇已达3个以上，负债最高的有1.7亿多元。

　　而桃源县的状况县有代表性。“如果按照所调查的湖南6县31个乡镇的乡村债务平均值按照1498万元计算，那么全省2000个乡镇乡村债务总额估计不会低于299.6亿元。”陈文胜分析。

　　2004年国家统计局数据表明，湖南省gdp 为5641.9 亿元，

　　按照上述估算乡村两级债务就占2004年湖南gdp比重的5.3%；2004年湖南省财政总收入608亿元，乡村两级债务占省财政总收入的49.3%。

乡镇权威之忧

　　

   由于乡镇债务大，实际上已影响到乡镇政府在基层村组中的权威。

陈文胜告诉记者：“一个乡镇邀请了三位村支书座谈，村书记当着乡镇书记的面说，你这个乡镇政府有没有无所谓。”

　　上述乡镇，人口1万多，负债1000多万元，乡镇政府的一个会堂、一个政府大门都抵了债。大门卖给债主，现已用作开商店，乡镇行政人员只能在大门围墙边，又开小门用于进出办公。

　　“这个乡镇债务的存在，并不是这一届政府的过错，是早已经形成的。乡镇政府没有钱，于是就动员村干部向村里农民借钱，每个村都有借款任务。”陈文胜说，“乡村债务民间借款达到55％以上，有的甚至达到60％。”

　　“债务形成的主要原因是为了完成上级下达的财税任务，”陈文胜说，“由于财税任务实行各级政府负责制，到乡镇以后就必须由乡村两级最终确保任务完成,因此债台高筑。”

　　数据显示，三湖镇财政拖欠乡镇干部职工，历年垫付税费借款共156万元；衡阳县石市乡,从1997~2002年,乡财政垫付的国地税达228万元，乡财政下欠乡干部职工历年垫付税费借款共280万元；桃源县泥窝潭乡共有23位干部，乡财政下欠乡干部历年垫付税费的借款近200万元，人均9万元。

　　从湖南省情况来看，乡镇基本上年年保证完成县政府下达的财税任务，而实际征收的缺口只能由乡村两级垫付。

　　衡阳县全县村级债务总额1.3亿元中，有9631万元是因垫付税费而形成的，村级垫付税费占村级债务总额的72%，其中税改前垫付税费6432万元，税改后垫付税费3199万元。

　　衡阳县三湖镇尚在征收农业税的2003年，202万元农业税任务中68万元未能征收上来，缺口由乡镇负债完成。

　　除去各种税费，产生债务最多的“就是完成上级下达的发展任务。”陈文胜介绍。

　　乡村举办公益事业，如水、电、路等基础设施建设、包干义务教育及发展教育的建校和危房改造以及当时发展乡镇企业和调整产业结构都会产生债务。

　　“像我工作过的三湖镇，教育一项，镇财政就下欠了292万元，当时仅建校和危房改造就投入了500多万元，向农民集资实际收上来的只有78多万元，加上向上面争取的资金和向社会募捐共计不到200万元，还有农民欠交而形成教育附加缺口。”陈文胜说。

 

转移支付打五折

    “更为严重的是乡村财务管理普遍混乱而形成的债务。”这一点在陈文胜所归纳的乡镇负债原因中占到不小比重。

　　具体表现在，乡村级财务管理不规范，监督制约机制不健全，不能有效控制乡村级财务收支，致使不合理开支逐年增加，吃喝招待费、超标准租车、公款旅游屡禁不止，开支随意性很大，这些情况直接导致了债务形成。

　　“有些乡镇的干部工资一年只能发足半年，而主要负责人的公款吃喝和公款旅游却放任自流，毫无节制。一些乡镇还违规修建宿舍楼，不顾财力地购买小车，超额报销医疗费、差旅费等。”对于这些现象，陈文胜认为是由于乡镇党政主要负责人特别是书记的权力没有受到制约。

　　他说：“现在中央财政对乡镇和农村的拨款，都是通过一级一级财政往下拨款方式来进行的，造成了各级政府按从上到下的顺序优先保障，只能是为农民提供公共产品的乡村组织获得较少保障，从而使乡村减收增债。”

　　尽管中央加大了对基层和农村的财政支持力度，但由于面广线长，经过一些克扣，陈文胜表示，真正转移支付到乡村时已是二分之一左右。

　　同时，由于乡村行政机构的事权大于财权，硬性财政支出多而收不抵支，乡村就采取“能拖就拖，该欠就欠，该要就要”的土政策。比如，拖欠乡村干部的工资，如果上级不出台有效的政策，很多乡村干部的工资只能无限期地拖欠下去。

　　谈到乡镇基层债务，衡阳县财政局局长蒋荣华分析了该县的情况：“一是教育上的‘双基’达标欠下的，这一块各乡镇负债大概有7000万~8000万；二是垫交税费，这块有4600万元；三是公用事业建设欠下的；四是处理基金会的遗留问题，基金会是当时的历史产物，最后却要乡镇兜底，这一块乡镇兜底有1.5亿元；五是吃财政饭的过多，工资发不了，这一块大概还拖欠3000多万元。”

　　对于乡镇债务，国务院发展研究中心研究员赵树凯亦指出，债务形成机制的根源是农村的行政体制出现了重大问题，主要表现在，上级政府对于乡镇工作干预过大，乡镇围绕上级政府各种指令转，为完成超出正常资源范围的指令，乡镇领导拆东墙补西墙，造成债务雪球越滚越大。

乡镇公共财政要透明

　　

    由于乡镇债务，乡镇干部工作变得十分被动。

　　给陈文胜留下深刻印象的是，他调查的一位乡镇副主任科员，去世前写了一封遗书，内容大概是：“近三年来，为了完成上缴的税费任务，借了妹妹夫妇俩7年在外打工的全部积蓄1.8万元，借了父母亲准备买棺材的4000元，借了外婆的私房钱2500元；为了保证机关正常运转交水电费和会议费，借了亲朋好友1.2万元……”

　　陈文胜说：“我工作过的三湖镇当时上班的只有63个工作人员，而行政和事业编制总计有130多个。我当时就规定，任何基层干部都可以下海。只有减员一半多，我才能发得起工资。”

　　解决乡镇债务问题，首先要保证新债不能发生，“除了禁止增加乡镇负担外，就是公共财政要透明。”陈文胜说。

　　“所谓财政透明，每年的开支都要按照年初预算的金额和使用范围来实施，加上公开民主，才能保证预算透明。”陈文胜说。

　　“如果管理上没有重大漏洞，人员配置适当，政策倾斜一点，应该可以保证乡镇干部的生存，不会没有工资发的。”陈文胜解释，现在政策给予不仅给予农民更大空间，比方取消农业税，乡村干部要比农民更高兴，因为乡镇干部从此不必借钱完税了。