土地非农化不能简单用市场交易解决

我国农村土地资源资本化的合理方式应该是在保持现行农村基本制度不变的条件下，实行“基本建设用地作股、工商业用地租赁”；至于其资本化收益差别，则应该通过税收调节。

文|温铁军

中国特色的地方政府公司主义发展经验的归纳，告诉人们一个理解中国问题的常识：单一政治体制下的各地政府实际上都是不能破产的经济主体，既不可能被现行条块分割的软约束体制改变，也不可能被主要结合部门规制的法律约束；并且历来有得天独厚的条件对社会转嫁其外部性成本。

改革以来出现过三次“圈地运动”
我们过去的研究指出，改革以来出现过三次“圈地运动”，都是独具中国特色的“政府公司主义”发展经验的核心内容。第一次是以乡镇企业为主体的农村内部工业化；后两次则与中央地方经济关系调整相关。此外，允许村内自主土地调整（3年一小调5年一大调）与明令禁止村社自主土地调整之后也有差别。
第一次圈地运动是1984年实行财政分级承包之后的“以地兴企”。主要以县级以下地方政府工业化原始积累为本质特征。期间，土地成为乡镇企业高负债条件下的资产积累的主要来源之一。但由于政策允许土地变现，收益主要在乡村内部分配，并且乡镇企业平均每年约带动上千万农民非农就业、辅之以增加村内的支农和社会福利开支，因此，尽管占地规模很大，却基本上没有引发冲突，反而出现了农民收入和消费增加导致的内需拉动型的黄金增长，城乡差距明显缩小，没有出现“三农”问题。
第二次是1994年分税制以后的“以地生财”。主要是地方政府普遍出现财政赤字和地方金融普遍出现贷差等早期工业化符合规律的现象，这导致大多数尚未完成工业化合理布局的地方政府要么中断工业化，要么另辟蹊径解决投资饥渴，政府遂直接出面，以征占方式实现土地资本化来占有收益并转嫁成本，农村资金非农化速度加快的同时，土地与劳动力两个要素的非农化比例愈益不合理。
同期，“三农”问题愈益浮现。并且，1998年第二轮土地承包之后政府明令禁止村内土地自主调整的政策虽然利于稳定农民地权，但另一个后果却是在村社组织不能随人口变动自主调整土地的制约下，农村难以继续承载地方政府工业化转嫁的制度成本；随即，流动人口和社会冲突、社会犯罪都大量增加……
第三次是在1998~2003年银行市场化改革完成后的“以地套现”。这是由于银行成为异化于地方产业资本的、追求流动性获利的独立资本力量，失去对金融部门的部分控制权的地方政府通过不断占地才能不断从银行套取资金，并大量投入到已经潜在生产过剩的开发区和短期无法回收的基本建设和楼堂馆所，形成了高增长＝高投资＋高负债的模式。如果在宏观紧缩之中银根、地根抽紧或土地供应链条中断，已经积聚起来的政府与土地金融紧密连接的破产风险将可能爆发。
由此，在具有全球共性的政府与资本结盟追求收益导致金融危机已经爆发的今天，中国第三次圈地运动已经具有绑架政策导向的客观作用；有些地方政府出台保护地产的扶持政策，有些则不惜动用暴力甚至非法手段强行征地等，则属全豹之一斑。
有鉴于经济领域中真正意义的公共品和公有制的阙如，长期以来我们才一直主张在土地农转非问题上实行“同权同利”——政府的所有权与村社集体所有权同权；开发商的使用权与农户的使用权同利。基于此理，我国农村土地资源资本化的合理方式应该是在保持现行农村基本制度不变的条件下，实行“基本建设用地作股、工商业用地租赁”；至于其资本化收益差别，则应该通过税收调节。

土地非农化过程需要与多方博弈
在2007年的“一号文件”关于农业多功能性的指导思想提出之后我们认为，作为多功能农业载体的土地，客观上具有除了经济功能之外的生态环保、粮食安全、农村发展、农民保障、村社文化等其他多项重要功能。而这些功能可以在不同地区依据不同需求作出不同权重，纳入土地价值测算；如果在进入土地市场之时这种测算也计入土地价格，则会大幅度拉高地价；但其中生态环保和粮食安全等与国家可持续战略相关的重要功能，仍然未必能够通过市场交易价格自发体现。
因此，土地非农化过程中的土地多元价值，需要与多功能性有利益相关的多方博弈，不可能简单化地靠推进市场交易解决。这可能也有利于我们加深对欧盟和日韩等小农场和小农经济国家长期限制农地自由交易的理解。

征地冲突农村留成高度相关
以往调研发现，征地冲突与留成之间存在相关性——征地矛盾的发生频率与政府给农民留取的土地变现比例及其预期收益分配高度相关，体现的是地位不对等的交易双方默认产权残缺条件下的博弈过程。以往经验可归纳为内含有因节约了交易成本而形成的“组织租”的三种不同模式。
1.农村社区组织完全自主地开发自有土地。如江苏华西村等全国8000多个以集体经济为名的村庄，其实质是自主实现社区资源的资本化——将本村土地100%地利用了“组织租由成员共享”的社区内部化处理外部性的机制实现了资源的内部资本化。这种收益分配模式不仅100%没有发生矛盾冲突，而且有利于科学发展观与构建和谐社会的落实。
2.农村社区组织较高比例留取土地变现收益。如20世纪90年代中期以前的珠三角、长三角、胶东、辽东和部分城郊社队自主的内部化土地开发占非农用地70%以上，当年大部分冠以“以土地为中心的股份合作制”形成村社内部农户股权为依据的分配制度，很少发生冲突。但在土地管理法实施后期，逐渐降低到自留30%土地自主开发（内地欠发达地区的农村自留15%的土地自主开发的情况也包括在内），虽然产生的征地矛盾相对较少，但这些地区农村经济因级差收益影响，过分依赖“吃租”导致布局分散和结构调整困难等后续遗留问题。
3.农村社区组织仅留5%的土地自主开发。大多数地区农村在被征地以后仅留取5%的土地用于自主开发，农民只能获得很小比例的土地变现收益，这种模式产生的征地矛盾最大、冲突最尖锐。

征地矛盾与村庄治理结构相关
如果全面深化农村基层财权与治权统一的治理结构改革，村组织的内部控制力就可能得到加强，农民在土地资源变现过程中获取的组织租的收益就多，因征地而产生的政府与农民之间的矛盾就少。
例如，几乎所有“强村”都是“一层楼”的单级治理，而在南方农村地区，却普遍存在两级治理——行政村与自然村之间的不同治理结构。南方和西南的农村组织体系、运作机制与北方有显著差异。
例如我们以前调查到，海南有些农村在大包干的时候，直接恢复了解放前的土地占有关系。但至今很少有人对这类农村财产关系和组织体系的发育历史和现状进行研究，因此既不知道这类地区农民的基本价值观究竟是什么，也不知道这些农村究竟适合一种什么样的治理模式。我们认为，这仍然是一个值得地方政府深入研究的课题。
通过调查我们发现，很多传言、对抗，甚至某些群体事件，起因于村组干部或原村内治理结构之中的社区精英群体的利益得不到满足或有损失，这也是导致征地矛盾大的一个主要因素。其他原因归纳起来，包括以下几点。
1.行政村制度体现的是现代政府对下控制的制度需求的治理结构，而自然村则或多或少地仍然属于传统农业社会的治理结构，二者之间难以进行有效对接，这是导致村委会干部和村民小组干部之间矛盾的实质原因之一。
2.农村财权与治权分离。拥有行政权的村委会和拥有土地所有权的村民小组（自然村）之间在治理结构方面的差异或矛盾，导致政府在农村现行组织体系对内部土地资源的控制力减弱，从而也减少了农村居民对被征收土地的组织租收益水平。
3.在征地过程中，政府与农民直接谈判交易成本过高，应当寻求与一个具有较高控制力的农村组织进行土地征收谈判。例如对村组干部尤其是村民小组干部采取与一般村民不同的安置措施，包括利益安排和组织安排，以期他们在征地进程中可持续地发挥对稳定农村社会的重要作用，降低政府进行征地工作的政策操作成本。