当前，中国大地正以新的理念引领现代农业发展，这一变迁积极顺应了时代要求。今年中央一号文件明确指出，当前农业的主要矛盾，已经由总量不足转变为结构性矛盾，“突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧”。深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，势在必行。

　　淮安区是农业大区，是全国粮食生产百强县，全国优质稻米生产区，全国生猪生产百强县。然而,我区农业大而不强、多而不优的问题依然存在。农业供给侧结构性改革力度如何，成效怎样，不仅关系现代农业强区建设，对全区发展大局来说，也是利害攸关。为策应区委区政府关于农业供给侧结构改革的工作部署，区老促会专门组织调查研究，就土地流转、家庭农场和合作经济组织等供给侧结构性改革进行探讨。

　　一、加快农业供给侧结构改革，必须加快和规范土地流转

　　近年来，特别是党的十七届三中全会后，受国家利好政策和市场向好双重影响，我区土地流转日益活跃，土地流转呈现井喷式发展。截止目前，流转面积已从“十五”期末的1.17万亩，累计发展到60万亩，占农村土地承包合同面积的65.2%。

　　从流转形式来看，农户间自发零散流转是土地流转的主要形式，约占流转面积的70%，土地成片规模流转约占30%；从流转方式来看，转包和出租是土地流转的主要方式，占流转面积的78%，入股、互换、代耕、代种等其他方式占22%；从流转方向来看，流入到种养大户、家庭农场、合作社等新型农业经营主体约27万亩，占比45%。流入到一般农户等传统农业经营主体面积约占33万亩，占比55%；从产业结构上来看，流转用于种植稻麦等粮食作物的约占75%，用于发展高效设施农业面积约占12%，用于园艺林木、水生经济作物及其他种养业等约占13%。

　　我区土地流转日趋活跃，但无论土地流转本身的行为，还是政府对土地流转的服务和规范，还存在一些问题和困难。主要表现在：

　　一是基层干群思想认识不统一。部分群众有顾虑心理，怕土地流转后影响自己的土地承包权利；少数农户在村组成片流转土地时或人为设障或漫天要价，造成项目落地困难；少数群众有“恋土”情结，宁愿自己低水平耕作也不愿流转土地，还有的群众怕土地受让方对土地掠夺式经营，影响地力；部分村干部推动土地流转积极性不高，认为推动土地流转涉及面大矛盾多难调解，有畏难情绪，也有的认为推动土地流转占用大量人力、精力，且不能增加集体经济收入，不如将精力投入到招商引资等重点工作中。

　　二是部分土地流转行为不规范。在成片流转土地时，流转双方一般都能在镇、村组织协调下，签订规范的流转合同。但在农户间自发流转时，部分当事双方缺乏法律意识，存在着不签订规范化的合同，以口头合同代替书面合同，或者签订的合同条款约定不够规范详尽等问题，还有的没有报集体备案或审批，隐藏着矛盾纠纷的隐患。

　　三是农村土地承包经营纠纷数量明显增多，影响了土地流转。随着国家惠农政策力度不断加大，农民对土地更加重视。许多以前放弃承包的农民开始争地，造成了一些矛盾纠纷。农村土地承包30年不变，许多村组已有20多年未调整承包地，客观上也造成了很大一部分村组人地矛盾突出。城市化、工业化进程加快，农村土地征收过程中的矛盾纠纷也明显上升。客观上影响了土地流转的规范和稳定。

　　四是农民承包土地细碎化现象严重，土地成片流转难。由于历史的原因，土地承包到户后，农民的承包地并不集中，“插花”现象很普遍，在全区农民人均承包面积只有1.1亩背景下，一户农民往往有三、四块甚至七、八块互不相连的承包地，且每块承包地都十分细碎，不利于规模经营，也不利于成片流转。实践中就发生过经营业主想成片租赁土地，由于涉及地块的个别农户不愿意，而造成项目流产的事情。

　　五是乡村土地流转服务功能有欠缺。村级组织作为土地发包方和集体土地所有权权能代行人，理应该在土地流转中发挥重要作用。但实际上由于种种因素，这一职能并没有得到很好实现；乡镇土地流转服务中心职能发挥也有欠缺，存在着队伍、阵地建设滞后，信息发布手段不丰富，招引项目建设载体成效不明显等问题。

　　六是土地纠纷调解仲裁体系不健全。在现有的政策法律框架下，乡村两级缺乏强有力纠纷调解处理手段，农经部门也只能主要依靠调解手段解决纠纷，局限于人力和财力等因素，土地承包经营纠纷仲裁工作开展相对滞后。

　　我区的土地流转正在逐步迈入规模化、规范化和产业化的轨道。加快土地流转工作，必须以改革和创新为主线，围绕“明晰所有权、稳定承包权、搞活经营权”，继续加大政策引导和扶持力度，结合高效农业发展和合作经济组织、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体的建设，鼓励和引导土地流转，发展适度规模经营。

　　（一）健全组织，强化土地流转指导服务

　　区乡两级要建立健全土地流转工作领导小组，制定工作方案，明确工作目标，落实工作责任，强化工作领导和督查，科学推动土地流转。特别是要在区统一领导下，强化五个职能作用。一要强化农口部门的指导服务职能，农经部门要强化乡镇土地流转服务中心的职责功能，农业、水利、农机、开发、国土等部门要结合自身职责，加强农业科技推广、农田水利、农机装备、土地整理等方面的服务，为土地流转打造良好的基础条件。二要强化土地流转服务平台的服务职能，加快建设土地流转市场。加强对乡镇土地流转服务平台人员、经费和装备保障，促使他们在制订规划、信息发布、项目推介、政策咨询、资质审查、土地登记、权属变更、纠纷仲裁、法律援助等服务职能等方面发挥更大的作用。三要强化村居集体的组织职能。作为土地发包方，村级组织有责任、也应该有能力在现行法律框架下解决土地成匡不连片、零星难集中等土地流转工作中的难题。根据各地具体情况，因地制宜地选择土地流转方式。有条件的村居可由村干部领办土地股份合作社，有组织地集中规模经营，也可以采取“土地托管”、“联耕联种”等方式推进土地流转，实现规模经营。要积极对外联络沟通，对接龙头企业、合作组织、能人大户，发展规模经营。结合农村实事工程、土地整理项目、水利工程建设等，搞好路、水、电等基础设施，为规模经营创造条件。我区南闸镇镇湖村、钦工镇东支村等土地规模流转的成功案例中，村组干部利用贴近农民、掌握实情的优势，在统一农民思想、沟通流转双方、协调双方利益、化解矛盾纠纷中做了大量卓有成效的工作，发挥了巨大的组织协调作用。四要强化民间组织的中介职能。允许和鼓励各种社会组织和能人，依法成立土地流转中介机构，提升土地流转的组织化程度。五要强化土地纠纷仲裁体系建设，完善纠纷调处机制，加强队伍和阵地建设，为土地流转提供法律支持和保障。

　　（二）出台政策，激发土地流转内在动力

　　一要整合支农资金。梳理整合国家、省、市下拨的各类支农资金、项目，把这些零散的扶持资金整合起来，适当集中用于鼓励土地流转、培育规模经营主体、建设流转服务组织。二要优化扶持政策，设立专项奖励资金。制定激励政策，对土地流转集中的乡镇、村予以奖励，对农村土地规模经营做出贡献的流转大户予以扶持。如对转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对引导农户流转土地较多、增收效果显著的镇、村进行表彰激励；对引进高效、特色农业项目的单位和个人给予相应奖励；对实施土地规模经营并切实带动农户增收的种养大户、家庭农场、合作经济组织和龙头企业予以扶持和重奖，等等。同时，对土地规模效益较高、示范作用明显的经营项目，在农业项目资金安排、金融信贷支持、农业科技服务等方面予以倾斜。三要稳妥推进承包经营权确权登记，为土地流转奠定制度基础。按照一年试点、二年推开、三年总体完成的计划步骤，综合运用现代技术手段，逐户开展承包地确权登记，明确农户承包地的空间位置、四至范围、完善承包合同、颁发承包经营权证书，做到地块、面积、合同、证书四到户、四相符，并建立完善的农村土地承包经营权登记簿和土地登记信息管理系统，从法律和制度层面切实稳定农村土地家庭承包关系，为农民流转土地“确实权、颁铁证”。

　　（三）内育外引，加强土地流转载体建设

　　专业大户、家庭农场、合作组织及龙头企业，是农村土地规模经营的重要载体，必须紧抓不放。大力度培植经营载体。要引导和鼓励土地向对种养大户、家庭农场、农民合作经济组织流转集中，对那些发展潜力大、经营效益高、带动能力强的新型农业经营主体，在政策、服务等方面予以倾斜。大力度推进农业招商。积极引进农业项目和经营大户，寻求用大项目、大产业、大园区承载农村土地流转规模经营，通过高效农业项目和资金、技术、能人的引进，推动土地流转规模经营。通过内育外引，达到“依托一个龙头，选好一个项目，建设一片基地，富裕一方群众”的目的。

　　（四）完善机制，加快构建城乡一体保障体系

　　在推进农村土地规模经营的同时，将农民的社会保障问题进行统筹安排，在强化土地这一基本生产资料的资本属性的同时，弱化土地的社会保障功能，削弱农民对土地的依赖。一要大力实施农民就业和创业培训，提升农民转移就业能力，降低农民对土地的依赖性，为土地流转创造良好基础。二要全面推进城乡一体化社保体系建设。积极探索建立农民以土地承包经营权和宅基地置换城市生活和住房保障的机制。在尊重农民意愿的前提下，加快把已经放弃经营土地进入城镇就业和在发展工业过程中失地的农民，纳入城乡一体化的社会保障体系，解决其后顾之忧，避免他们再次返乡争地。三要逐步增加农村养老投入，采取多种办法，进一步增强农村人口养老保障能力，让他们放心的流转土地。

　　二、加快农业供给侧结构改革，必须把家庭农场建设放到重要位置

　　我区家庭农场自2013年起步发展。截止2017年4月，全区共认定家庭农场530个，家庭农场规模经营面积21.67万亩，其中今年新增22户，新增家庭农场规模经营面积0.35万亩。从经营类型来看，种植型家庭农场457户，经营面积 200051亩。种植型中以粮食为主要经营内容的385户，粮食种植面积187408亩；瓜果、蔬菜、苗木、中草药等种植型农场72户，经营面积12643亩；养殖型家庭农场27户，主要从事水产养殖、畜禽养殖，养殖面积3161亩；种养结合型家庭农场43户，经营面积12366亩；休闲观光型3户，经营面积1151亩。

　　我区家庭农场发展形势总体良好，但也存在一些困难和问题，需要我们研究解决。

　　一是融资、用地、用工等要素制约大。家庭农场在经营初期一次性投入比较集中，加上固定资产不多，大部分投入无法通过资产抵押等方式获取银行贷款，成为制约农场扩大生产规模和投资发展设施农业的重要因素。管理用地落实难，由于我区农田基本上都被划为基本农田保护区，一些设施农业、规模养殖项目所必需的生产、管理用房，难以得到建设指标，部分农场主只得行走在政策和法规“边缘”，难以放心大胆投入。同时，由于物价上涨和农村劳动力外出量大，留乡劳动力工资普遍比前几年增加2-3成以上。

　　二是农场主经营素质还需进一步提高。大部分农场主多年从事农业生产，实践经验相对丰富，但受学历、理念等因素影响，对农业新技术掌握不多，对市场研究不深，对农场的经营管理认识模糊，经营素质需进一步提高。

　　三是扶持政策有缺位。受财力所限，区里暂还没有制订出台系统的扶持家庭农场发展政策，给家庭农场发展予以必要的政策、资金等扶持激励。工商部门在注册登记时，虽然没有收取注册费，但存在着变相强制收费问题，在注册时强制收取商标注册费、个私协会会费，增加了经营业主负担。另外，国家实行工商执照、税务登记、机构代码三证合一后，家庭农场注册时须有会计从业人员资质，同时还必须按月进行纳税申报，不按时申报的主管部门将给予处罚，这就对农场主提出了更高的素质要求，也同时使许多农场主、种田大户和潜在“能人”望而却步。

　　四是农业市场风险不容忽视。去年以来，国内粮食价格低位徘徊，严重地影响了种粮型家庭农场的效益，因价格下行，粮食亩均减收300元左右，部分地租较高、管理不善的家庭农场已逼近赢亏保本点，甚至个别农场出现了亏损现象。国内部分地区甚至出现了农场主要求降低地租不成毁约弃耕的事件。

　　随着农业现代化和城乡一体化步伐加快，更多的农民将脱离土地，走出农村，或务工、或经商、或创业，加快土地流转，适度规模经营，发展家庭农场是必由之路，也是政府工作的题中之义。

　　1、广泛宣传，营造家庭农场发展氛围。要利用各种媒体，加大宣传力度，让更多农民充分认识发展家庭农场，促进土地向家庭农场集中，提升规模经营比重的重要性，利用多种形式，积极主动向农民、种养大户宣传党和国家的政策，要让农民特别是种养大户深入了解成立家庭农场的好处、申办家庭农场的方法步骤、享有的优惠政策，提升他们扩大经营规模的信心。

　　2、加强服务，夯实家庭农场发展基础。落实市《关于促进家庭农场发展的意见》要求，各相关部门、基层组织要加强土地流转、认定登记、人才培训、农业科技、市场营销等指导服务，为家庭农场发展奠定良好基础。农经、农业、工商、财政、金融、人力资源、社保等部门要加强协调，密切配合，形成工作合力，为家庭农场发展构建完善的服务网络和保障机制。

　　3、把握内涵，提升家庭农场发展质态。根据家庭农场的“以家庭成员为主要劳动力，以承包和流转土地为经营对象，从事规模化、商品化农业生产，且农业经营收入是家庭主要收入来源”的基本特征，牢牢把握发展家庭农场的基本方向，提升发展质态。一是因地制宜，从我区区情出发，根据各地产业特点，分类指导发展家庭农场，不搞一哄而上，在引导家庭农场发展的同时，不忽视普通农户在家庭承包经营制度中的地位和作用；二是引导土地向家庭农场流转。健全土地流转市场和网络建设，打造土地流转服务平台。加强土地流转合同管理，提高合同履约率，保护土地流入方的经营权和流出方的收益权，稳定流转关系。加快土地承包经营权确权登记颁证，给农民吃上“定心丸”，促其放心流转土地；三是引导形成合理规模。从我区农村人均1.1亩承包地的区情来看，家庭农场发展的规模并不是越大越好。要重点扶持引导规模适度的，经营面积在100-300亩左右的家庭农场发展，防止规模超大的家庭农场发展过快，与农村经济发展实际脱节，影响农村发展和稳定。四是实施好家庭农场扶持项目，打造示范典型。与财政部门密切配合，进一步筛选出有代表性和示范作用的家庭农场建设项目，并按规定程序实施，打造出一批具有示范带动作用的典型。五是注重对家庭农场经营者的培养。要加快培育新型职业农民，逐步培养一批有文化、懂技术、会管理的家庭农场经营者。完善相关政策措施，鼓励中高等学校特别是农业职业院校毕业生、务工经商返乡人员兴办家庭农场。鼓励家庭农场经营者通过多种形式参加中高等职业教育，取得职业资格证书或农民技术职称。

　　4、完善政策，健全家庭农场支持体系。提请区委区政府出台政策，明确家庭农场在信贷、保险、设施用地、社会化服务等方面的扶持政策和实施办法，加紧制订土地经营权抵押贷款管理办法，拓宽家庭农场融资渠道。区财政安排专款，将家庭农场纳入现有支农政策扶持范围并予以倾斜。重点支持家庭农场稳定经营规模、改善生产条件、提高技术装备水平、增强抵御自然和市场风险能力等。建立家庭农场管理服务制度，增强扶持政策的精准性、指向性。强化面向家庭农场的社会化服务，引导家庭农场加强联合与合作，有效解决家庭农场发展中遇到的困难和问题。

　　三、加快农业供给侧结构改革，必须大力发展农村合作经济组织

　　截至2016年底，全区累计成立农民专业合作社1554个，注册资金19.45亿元。列入2016年政府优先扶持农民专业合作社名录的合作社，共67个。全年完成合作社工商年报率达77.3%，同比增加37个百分点。按照合作社管理办法，2016年创建示范社19个。

　　2016年，我区共实施省财政专项扶持项目14个，共申请省财政专项扶持资金280万元，其中合作社扶持项目260万，合作社培训资金20万。我区积极规范项目流程，创新管理方式，13个合作社扶持项目采取竞争性谈判方式采购农机具。在合作社规范化建设方面，我区大力开展培训与宣传工作，分别对各乡镇农经站人员与全区各村财会人员进行业务与法规培训，取得较好的效果。

　　随着农民专业合作社发展数量规模日益扩大、覆盖领域日益拓展、牵头主体日益多元、内部运作管理日益规范、利益联结日益紧密、市场竞争能力日益增强的良好格局。我区农民专业合作组织的发展主要特点表现在：一是覆盖面逐步增强。按从事行业划分，种植业643个、畜牧业543个、水产业127个、农机服务业135个、园林业17个，其他89个；实现全区蔬菜、家禽、生猪、水产、粮食等特色产业全覆盖。二是带动面逐步增强。按合作社成员人数划分：成员 1000人以上合作社28个，500-1000人的78个，100-500人的493个，50-100人的53个，50人以下的902个。三是示范面逐步增强。自2010年以来，我区创建国家级8个、省级13个、市级示范社103个，通过规范化运作，既增加了农民收入，又带动了广大群众参加新型经营主体，很好的发挥了示范引领作用。

　　加快我区的农业合作经济组织建设，必须以“一法一条例”等法律法规为准绳，以培育示范社为抓手，以提高农民收入为中心，引导合作社向示范社方向发展，认真借鉴学习兄弟县区先进经验，努力提升服务指导水平；为推动我区农村繁荣、农业增效、农民增收和促进农民专业合作组织提档升级作出积极贡献。

　　1.强化机制创新，注重协调跟进。建立健全农民专业合作社信息化平台，强化运行监测，着力推进农民专业合作社规范、创新发展。开展农民专业合作社综合社创建试点，创建农民专业合作社综合社，以村集体、省以上示范社领办，以淮安大米等优势品牌产品为纽带，实行产加销一条龙、全产业链合作社服务。继续推进农民专业合作社示范社创建，今年争取创建1个国家级示范社。继续加大业务培训力度，开展法律宣传月、举办专题培训班等形式，营造良好的发展氛围。同时，以示范社创建为抓手，规范“四册一簿”，完善财务、会计、管理等各项制度；普及市场营销、品牌创建等业务知识，实现对合作社生产经营的的全程化、全方位服务。

　　2.强化要素支持，注重政策聚焦。一要加大财政扶持力度。重点对合作社增强农业生产能力及兴办基础服务设施项目的支持力度，增强合作社市场竞争能力，确保扶持资金真正用到运转规范的合作社、真正用到急需资金扩大生产规模的合作社，确保扶持资金量化到全体成员，形成合作社集体资产，真正发挥扶持资金的作用；二要加大信贷支持力度。金融部门要加大对合作组织的扶持力度，对制度健全、经营业绩良好的合作社给予信贷支持和利率优惠；三要加大政策优惠力度。对合作社在用地、产品运输等方面实行政策优惠。

　　3.强化展销并联，注重电商同步。积极以开拓农村电子商务和发展农产品电子商务为重点，大力培育电子商务市场主体。一是积极鼓励合作社参与年度展销会，充分利用展销会的交流学习机会，助推农产品“走出去”，促进农民合作社学会展示自我，增加产品成交率；二是积极推动农产品电子商务，利用网络平台，争取为合作社拓宽营销途径，让更多的商家通过电商平台来了解农产品，同时吸纳社会资本，进一步优化发展环境；三是积极协调落实合作社有关优惠扶持政策，在合法合规的范围内，探索给予合作社更多的发展空间。

　　（淮安市淮安区老促会 王培龙）